Uzasadnienie
Wnioskiem z 27 listopada 2019 r. Marszałek Województwa Podlaskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Kolneńskiego jako organu właściwego w sprawie wydania decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 17 05 04 poza instalacjami metodą odzysku R12.
W uzasadnieniu Marszałek Województwa Podlaskiego wyjaśnił, że z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpiła [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka). Pismem z 7 listopada 2019 r. Starosta Kolneński przekazał wniosek Marszałkowi Województwa Podlaskiego. Starosta Kolneński stwierdził, że odpady o kodzie 17 05 04 wytwarzane w trakcie realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Projekt i budowa drogi ekspresowej S-61 Ostrów Mazowiecka-Szczuczyn, odcinek: węzeł Stawiski (bez węzła) - początek obwodnicy Szczuczyna, na długości ok. 18,002 km" poddawane będą odzyskowi na działkach objętych przedmiotowym przedsięwzięciem (budową drogi). Budowa drogi stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Przetwarzanie odpadów, pomimo że nie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, jest przedsięwzięciem powiązanym technologicznie z budową drogi, wobec czego powinno być traktowane jako jedno przedsięwzięcie.
Starosta Kolneński stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest Marszalek Województwa Podlaskiego, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach).
Nie podzielając stanowiska Starosty Kolneńskiego, Marszałek Województwa Podlaskiego wskazał, że odpady poddawane odzyskowi pochodzić będą tylko z budowy drogi, a powstały w wyniku przetworzenia "czysty" materiał wykorzystywany będzie do budowy drogi lub wywieziony z terenu budowy w celu dalszej dystrybucji. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty.
Marszałek Województwa Podlaskiego wskazał, że nie występuje powiązanie technologiczne pomiędzy budową drogi, a procesem przetwarzania odpadów. Budowa drogi oraz przetwarzanie odpadów, które nie posłużą następnie do budowy tej drogi, są odrębnymi rodzajowo przedsięwzięciami.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Kolneński podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Ogólna właściwość do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie.
Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje między innymi przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Rodzaje przedsięwzięć zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839).
Powiązanie technologiczne między przedsięwzięciami to związek, który powoduje, że przedsięwzięcia wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Budowa drogi ekspresowej zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów związane z budową tej drogi są przedsięwzięcia odrębnymi rodzajowo (budowa drogi i przetwarzanie odpadów) ale występuje między nimi związek pozwalający na stwierdzenie, że są one powiązane technologicznie. Nie ulega wątpliwości, że zarówno samo powstanie odpadów, jak i ich późniejsze wykorzystanie na potrzeby budowy lub przekazanie uprawnionym podmiotom zewnętrznym, jest integralnie związane z budową drogi ekspresowej. Oznacza to, że budowa drogi oraz odzysk odpadów są przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie. W tej sytuacji organem właściwym jest marszałek województwa, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach, a w tej sprawie jest to Marszałek Województwa Podlaskiego.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku pozostaje wskazywany przez Marszałka Województwa Podlaskiego art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Marszałek Województwa Podlaskiego zakłada bowiem, że w budowie drogi wykorzystawana będzie wyłącznie niezaczyszczona gleba i inne materiały występujące w stanie naturalnym. Oznaczałoby to, że przepisy ustawy o odpadach stosowane będą w tej sprawie tylko do przetwarzania odpadów polegającego na ich dalszej dystrybucji uprawnionym podmiotom. Treść wniosku Spółki nie pozwala jednak na przyjęcie, że przedmiotowy materiał będzie wykorzystywany przy budowie drogi wyłącznie w stanie naturalnym.
Nie można stwierdzić, że odpady będą wykorzystywane wyłącznie w sposób niezależny od budowy drogi, a zatem Marszałek Województwa Podlaskiego nie podważył skutecznie powiązania technologicznego pomiędzy przetwarzania odpadów a budową drogi ekspresowej. Ponadto okoliczność ta ma przede wszystkim wpływ na treść osnowy decyzji (zezwolenia), a nie na ustalenie właściwości organu.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Podlaskiego jako organ właściwy w sprawie.