Uzasadnienie
Pismem z 3 grudnia 2019 r. Wójt Gminy Wiskitki wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu jako organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (przepustu) położonego w miejscowości Nowa Wieś.
W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy Wiskitki wyjaśnił, że postępowanie toczy się od 2014 r. w związku z wnioskiem M.R. dotyczącym zamontowania metalowej zasuwy na rowie melioracyjnym, która blokuje przepływ wody i zalewanie działki. Wniosek ten został złożony do Wójta Gminy Wiskitki i przekazany zgodnie z właściwością do Starosty Żyrardowskiego. Następnie 2 listopada 2018 r. Starosta Żyrardowski przekazał sprawę Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Łowiczu, w związku z wejściem w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne z 2017 r."). Dyrektor Zarządu Zlewni w Łowiczu przekazał sprawę Wójtowi Gminy Wiskitki wskazując na konieczność zastosowania w sprawie art. 234 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. Nie podzielając tego stanowiska Wójt Gminy Wiskitki wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni w Łowiczu wniósł o wskazanie Wójta Gminy Wiskitki jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która w art. 573 uchyliła dotychczas obowiązującą ustawę z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne z 2001 r."). Jak wynika z akt sprawy postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte jeszcze podczas obowiązywania ustawy Prawo wodne z 2001 r. Oznacza to, że w tej sprawie znajdą zastosowanie przepisy prawa materialnego Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z regułą intertemporalną z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. Stosownie bowiem do art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2017 r., "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15 oraz z 20 lipca 2018 r. II OW 14/18). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie“ kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami.
Akceptacja tego stanowiska ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2015 r., II OW 101/15).
Dyrektor Zarządu Zlewni w Łowiczu wskazuje na zastosowanie w tej sprawie art. 243 ust. 3 tej ustawy. Mając na uwadze wcześniejsze rozważania, stwierdzić jednak należy, że zastosowanie w tej sprawie będą miały przepisy Prawa wodnego z 2001 r., a więc art. 64b i art. 29 tej ustawy, które stanowiły odpowiednik art. 191 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. i art. 243 ust. 3 tej ustawy. W konsekwencji konieczna jest ocena prawna relacji przepisów art. 29 oraz art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. Norma art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2).
Ponadto, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Natomiast zgodnie z art. 64b Prawa wodnego z 2001 r., w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Przepis art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. jest lex specialis wobec art. 29 tej ustawy i jego zastosowanie będzie miało pierwszeństwo zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali.
W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu, funkcja urządzenia wodnego w tej sprawie nie została zmieniona i co za tym idzie nie jest możliwe przywrócenie jego poprzedniej funkcji, a więc nie ma możliwości zastosowania art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. (decyzja restytucyjna). Ponadto Dyrektor Zarządu Zlewni w Łowiczu wskazuje, że chodzi tu o uregulowanie stanu wodnego na gruntach. Wbrew jednak temu stanowisku, w sprawie zasadnicze znaczenie ma nie zachowanie funkcji urządzenia wodnego, ale jego należyte utrzymanie, co oznacza, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. Decydujące znaczenie ma zatem, że przedmiotowe urządzenie nie jest należycie utrzymywane w rozumieniu art. 64 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., co uzasadnia zastosowanie w tej sprawie art. 64b tej ustawy. Należy mieć bowiem na uwadze, że art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. przewiduje nie tylko możliwość nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, ale również likwidację szkód.
Mając zatem na uwadze, że w sprawie znajdzie zastosowanie materialnoprawna norma z art. 64b Prawa wodnego z 2001 r., ale właściwość rzeczową organu powinno określić się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji, zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości organu ma wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla realizacji przedmiotowych urządzeń wodnych na podstawie obowiązujących obecnie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. Rowy melioracyjne są urządzeniami wodnymi, których wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 197 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 389 pkt 6 Prawa wodnego z 2017 r.). Organy właściwe do wydania pozwolenia wodnoprawnego zostały wskazane w art. 397 ustawy Prawo wodne z 2017 r. Organem właściwym w sprawie pozwoleń wodnoprawnych wydawanych na wniosek podmiotu innego niż Wody Polskie, jest właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a), c) i d) – Prawa wodnego z 2017 r.).
Ustawodawca szczegółowo przedstawił przypadki, w których organ ten jest kompetentny do wydania pozwolenia wodnoprawnego, ale żaden z tych przypadków nie dotyczy realizacji przedmiotowych urządzeń wodnych. We wszystkich innych przypadkach organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, co wynika z art. 397 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b) Prawa wodnego z 2017 r. Oznacza to, że na podstawie obowiązujących obecnie przepisów organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla przedmiotowych urządzeń wodnych, wobec których ma zostać wydana decyzja z art. 64b Prawa wodnego z 2001 r., jest właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, a więc w tym przypadku Dyrektor Zarządu Zlewni w Łowiczu.
Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.