Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wnioskiem z 12 listopada 2013 r., na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) i art. 22 § 2 kpa wniosło o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...] a Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Starosty Powiatu [...] z 31 maja 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] 2007 r. nr SKO [...], uchylającej decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] 2007 r. nr [...] i umarzającej postępowanie tego organu w sprawie poniesienia kosztów rekultywacji przeprowadzonej na działce nr [...], obręb [...], przez K. P. W uzasadnieniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej Kolegium) wskazało, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej Generalny Dyrektor) przekazał Kolegium "wniosek Starosty Powiatu [...] z 31 maja 2012 r. o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.
Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) nieważności decyzji Kolegium z [...] 2007 r. znak [...], uchylającej decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] 2007 r., znak [...] i umarzającej postępowanie tego organu w sprawie poniesienia kosztów rekultywacji przeprowadzonej na działce [...], obręb [...], przez K. P.". Generalny Dyrektor, przekazując niniejszy wniosek stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 1 kpa "właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ".
Kolegium wskazało, że w powołanym przez Starostę wyroku WSA w Warszawie z 22 listopada 2011 r., IV SA/Wa 1477/11 (dalej wyrok IV SA/Wa 1477/11) stwierdzono, że: "Inaczej ma się jednak w danym przypadku sprawa kompetencji organu odwoławczego (Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - przyp. Kolegium). Nie był on wprawdzie z urzędu obowiązany do badania, czy orzeczenie z 2007 (ww. decyzja Kolegium) jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad w ramach niniejszego postępowania (zasada domniemania niewadliwości orzeczeń). Trzeba mieć jednak na uwadze treść wniesionego w sprawie odwołania, gdzie Strona (reprezentujący Skarb Państwa Starosta Powiatu [...]) podnosi zasadność wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2007 r. Wobec braku sprecyzowania żądania organ winien był wyjaśnić, jaka jest intencja Strony tzn., w jakim trybie wnosi o wyeliminowanie tego aktu z obrotu.
Należy uwzględnić przy tym, iż zadaniem organu odwoławczego nie jest kontrola legalności orzeczenia organu I instancji, lecz ponowne orzeczenie w sprawie (art. 15 kpa), stąd bez znaczenia jest, iż orzeczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jako związanego stanem prawnym na dzień orzekania i niemającego kompetencji do jego kwestionowania, nie narusza prawa. Kiedy żądanie w zakresie uruchomienia trybu eliminacji orzeczenia z 2007 r. (decyzji Kolegium) zostałoby doprecyzowane, zasadnym byłoby orzec wpierw w przedmiocie tego wniosku (podkr. Kolegium), a dopiero w dalszej kolejności rozpoznać, co do meritum, odwołanie. Wprawdzie w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem właściwym do orzekania w obu sprawach (odwołania i we wskazanych trybach nadzwyczajnych) jest ten sam organ (podkr. Kolegium), jednak zasady ekonomii procesowej (art. 12 kpa) przemawiają za wcześniejszym rozpatrzeniem wniosku o kontrolę orzeczenia, które stanowi przesłankę orzekania (tu umorzenia postępowania).
W innym bowiem wypadku, gdy żądanie zostanie doprecyzowane nie można wykluczyć, iż akt, w oparciu o który orzekał obecnie organ, zostanie wyeliminowany z obrotu, co z kolei skutkowałoby potrzebą wzruszenia zapadłego w przedmiotowej sprawie orzeczenia o umorzeniu postępowania".
Generalny Dyrektor w odpowiedzi na wniosek Kolegium o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że w przypadku, gdy chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez niewłaściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest organ wyższego stopnia w stosunku organu, który wydał decyzję, a nie organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który winien wydać decyzję, jeżeli w międzyczasie przestały istnieć niektóre organy lub zmieniły się kompetencje organów, albo sprawy będące przedmiotem kwestionowanej decyzji nie są aktualnie regulowane przepisami prawa administracyjnego materialnego". Wskazał stanowisko zawarte w "wyroku" [winno być "postanowieniu"] NSA z 11 sierpnia 2012 r. II OW 47/11, w którym wskazano, że "w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma znaczenia to, kiedy decyzja, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, została wydana i jaki organ aktualnie jest organem właściwym w I instancji, a jaki w II instancji, w danej kategorii spraw.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie chodzi bowiem o ustalenie, który organ jest obecnie organem właściwym w określonej kategorii spraw bądź organem wyższego stopnia w tych sprawach, lecz o to, który organ jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji, tj. decyzji wydanej w określonej sprawie przez konkretny organ".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 ppsa i w art. 22 § 1 i 2 kpa.
Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...] a Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd w tym postępowaniu, nie rozstrzyga tego, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] 2007 r. znak [...], dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 kpa, gdyż to należy do organu właściwego wskazanego w niniejszym postanowieniu. Organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji ustala się zgodnie z zasadą określoną w art. 157 § 1 kpa.
Do zanieczyszczenia olejem opałowym działki nr ew. [...], obręb [...], gm. [...], doszło dnia 13 listopada 2006 r. Bezsporne jest, że w ramach niniejszej sprawy prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., IV SA/Wa 1477/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: I. uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; II. zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Starosty Powiatu [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 1477/11 Wojewódzki Sąd wskazał, że w związku z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 473, dalej uzsz) do spraw szkód w środowisku, jakie wynikły przed dniem wejścia w życie tego aktu (30 kwietnia 2007 r. – art.
39) stosuje się przepisy dotychczasowe, w tym wskazaną regulację art. 102 ust. 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.), która stanowiła materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 2 uzsz, właściwym do orzekania w tych sprawach był wojewoda a od 15 listopada 2008 r. tj. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, dalej udiś), regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 174 udiś). Organem wyższego stopnia, gdy chodzi o decyzje wydane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (art. 127 ust. 3 udiś). Wynika stąd, w myśl art. 157 § 1 i art. 150 § 1 kpa, w następstwie przejęcia kompetencji w sprawach związanych z rekultywacja gruntów w ramach dotychczasowych regulacji, właściwość tego organu do orzekania w trybach nadzwyczajnych - zarówno nieważnościowym jak i wznowieniowym - gdy chodzi także o decyzje wydane uprzednio w przedmiocie rekultywacji przez samorządowe kolegium odwoławcze, skoro orzekało ono, jako organ II instancji (niezależnie, czy na dzień orzekania było ono w ogóle nadal właściwe w tej sprawie). Wprawdzie z dosłownego brzmienia wynika w przypadku orzeczeń samorządowego kolegium odwoławczego właściwość właśnie tego organu do procedowania w przedmiocie nieważności. Uwzględniając względy wykładni systemowej jak i celowościowej, Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 1477/11 wskazał, że art. 157 § 1 kpa nie ma zastosowania, o ile właściwość rzeczowa w przedmiotowym rodzaju spraw w II instancji przeszła z samorządowych kolegiów odwoławczych na inny organ administracji (w danym przypadku kierownika centralnego urzędu administracji rządowej, do którego stosuje się przepisy kpa dotyczące ministra, w myśl art. 5 § 2 pkt 4 kpa).
Wojewódzki Sąd wskazał, że w odwołaniu Strona podniosła zasadność wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2007 r. Wobec braku sprecyzowania żądania organ winien był wyjaśnić, jaka jest intencja Strony tzn., w jakim trybie wnosi o wyeliminowanie tego aktu z obrotu. Kiedy żądanie w zakresie uruchomienia trybu eliminacji orzeczenia z [...] 2007 r. zostałoby doprecyzowane, zasadnym byłoby orzec wpierw w przedmiocie tego wniosku a dopiero w dalszej kolejności rozpoznać, co do meritum, odwołanie. W uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 1477/11 Wojewódzki Sąd uznał, że brak przeszkód procesowych, by Starosta inicjował postępowanie w przedmiocie kontroli legalności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia wniosku z 12 listopada 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu [...], wnioskiem z 31 maja 2012 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] 2007 r. Starosta wskazał, że zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, bowiem organem właściwym był wojewoda (art. 35 ust. 2 in fine uzsz).
Stosownie do art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym brak było podstaw do przekazania przez Generalnego Dyrektora sprawy do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu [...].
Zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy, a więc i Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne organy, a więc Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...].
Prawomocne orzeczenie pociąga za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia o określonej treści. W niniejszej sprawie treść wyroku IV SA/Wa 1477/11 jest bezpośrednio związana z uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie braku właściwości po stronie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu [...] do rozpoznania sprawy i wskazaniem jako organu właściwego - Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Nie można więc "oderwać" treści prawomocnego wyroku IV SA/Wa 1477/11 od dokonanej przez ten Sąd wiążącej oceny prawnej właściwości organów. Nie ma znaczenia, czy wyrok ten jest błędny, czy też nie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.8.2007 r., I OW 37/07, Lex nr 375529).
Co do zasady, gdy chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez niewłaściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał tę decyzję, a nie organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który powinien wydać tę decyzję zgodnie z prawem.
Inne mogą być zasady ustalania właściwego organu, jeżeli w międzyczasie przestały istnieć niektóre organy lub zmieniły się kompetencje organów, albo sprawy będące przedmiotem kwestionowanej decyzji nie są aktualnie regulowane przepisami prawa administracyjnego materialnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.11.2012 r., II OW 155/12, Lex nr 1325633).
W rozpatrywanej sprawie doszło do zmiany kompetencji organów. W dacie zaistnienia zdarzenia (13 listopada 2006 r.), w wyniku którego doszło do zanieczyszczenia ziemi (art. 102 ust. 1 i 4 pkt 1 poś – j.t. Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902) i w dacie wydania decyzji przez Starostę (16 kwietnia 2007 r.), właściwym do określenia w drodze decyzji o obowiązku poniesienia kosztów rekultywacji, ich wysokości oraz sposobu ich uiszczenia, był starosta (art. 102 ust. 8 poś, w brzmieniu t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902; A. Lipiński w: red. J. Jendrośka, Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2001, s. 398-399, uw. 8, 10-12, 14; K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wolters Kluwer 2007, s. 254-255, uw. IV. 1-4). Art. 102 poś został uchylony z dniem 30 kwietnia 2007 r. na mocy art. 32 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 473; B Rakoczy w: J. Ciechanowicz-McLean, Z. Bukowski, B Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LexisNexis 2008 s. 227; B Rakoczy w: Z. Bukowski, E. K. Czech, K. Karpus, B Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LexisNexis 2013 s. 166).
W przepisach przejściowych ustawodawca wskazał, że do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkodą w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikły z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 35 ust. 1 uzsz). Do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32 [Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.)] w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest wojewoda (art. 35 ust. 2 uzsz). W doktrynie wskazano, że po wejściu w życie art. 35 ust. 2 uzsz, zamiast starosty organem właściwym do egzekwowania odpowiedzialności jest zawsze wojewoda (W. Radecki, Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Komentarz, Difin 2007, s. 128-129).
Z dniem 15 listopada 2008 r. do zadań regionalnego dyrektora ochrony środowiska ustawodawca zaliczył w szczególności przeprowadzanie postępowań i wykonywanie innych zadań, o których mowa w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (art. 131 ust. 1 pkt 6 udiś). Z tym dniem ustawodawca do zadań Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zaliczył w szczególności kontrolę odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku (art. 127 ust. 1 pkt 2 udiś). Z tym samym dniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska (art. 127 ust. 3 udiś). Podobne rozwiązania zawierają także inne przepisy prawa materialnego (przykładowo art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., który wskazuje że organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (A. Matan w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2010, t. 1, uw. 6 do art. 17; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, odeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 101, nb 12). Z dniem 15 listopada 2008 r. Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują również uprawnienia nadzorcze (K. Gruszecki, Komentarz do art. 76 udiś, LEX/el 2013, uw. 4).
W dacie orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrokiem IV SA/Wa 1477/11, brak było sprecyzowania żądania Starosty, w jakim trybie wnosi o wyeliminowanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] 2007 r. nr [...]. Wnioskiem z 31 maja 2012 r. Starosta wskazał, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2007 r., wskazując art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Z tej przyczyny nie zachodziła konieczność odrzucenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Nieważność aktu w ramach art. 156 § 1 kpa bada się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane przesłanki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.10. 2009 r., I OSK 40/09, Lex nr 573279).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ppsa orzekł, jak w sentencji postanowienia.