Uzasadnienie
II OW 167 / 14
Pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Działdowie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między nim a Burmistrzem Lidzbarka w sprawie rozpoznania wniosku T. i J. G. o przywrócenie stanu poprzedniego i wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Powyższy spór kompetencyjny powstał na tle następującego stanu faktycznego.
Pismem z dnia 29 października 2013 r. T. i J. G., reprezentowani przez adwokata, zwrócili się do Burmistrza Miasta Lidzbark na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145- zwanej dalej Prawem wodnym) o nakazanie właścicielom działek nr [-A-]/1 i [-A-]/2, położonych przy ul. [...] w Lidzbarku – odpowiednio L. S., A. J. - S. oraz B. J.:
- I. przywrócenia stanu poprzedniego poprzez:
- 1. usunięcie ziemi od ściany budynku położonego na nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [-B-]/4 (należącej do wnioskodawców) do głębokości istniejącej izolacji budynków,
- 2. usunięcie drzew i krzewów posadzonych na nieruchomości stanowiących działki ewid. nr [-A-]/1 i [-A-]/2 o odległość 2 m od ściany budynku położonego na nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [-B-]/4,
- 3. usunięcie oporowego muru betonowego (cokołu) położonego pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi działki ewid. nr [-A-]/1 i [-A-]/2
- II. wykonania odpowiednich urządzeń zapobiegających szkodom, w tym:
wykonanie sączków drenarskich lub budowę zbiornika do gromadzenia się wód opadowych na nieruchomościach stanowiącej działki ewid. nr [-A-]/1 i [-A-]/2.
Pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. Burmistrz Lidzbarka przekazał ww. wniosek według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Działdowie, uznając, że opisane w nim zagadnienia dotyczą stanu technicznego obiektów budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 27 grudnia 2013 r. wyjaśnił wnioskodawcom, że podniesienie terenu czy posadzenie drzew nie było związane z prowadzeniem robót budowlanych, a posadowienie ogrodzenia nie wymagało zgłoszenia. Tym samym brak jest podstaw do rozstrzygania sprawy przez ten organ. Zażalenie na powyższe pismo (uznane przez organ odwoławczy za mające znamiona postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania) nie zostało uwzględnione przez Warmińsko- Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, który postanowieniem z dnia 14 lutego 2014 r. utrzymał je w mocy z uwagi na brak swojej właściwości do rozpatrzenia sprawy na podstawie Prawa wodnego.
Oba powyższe rozstrzygnięcia zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 355/14), który uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu organ nadzoru budowlanego, ponownie rozpatrując podanie strony, winien jednoznacznie ustalić, co jest przedmiotem sprawy. Dopiero to ustalenie może być podstawą oceny, że organ, do którego wniesiono podanie nie jest właściwy do załatwienia określonej sprawy, a wobec tego są podstawy do jej przekazania innemu organowi. W przypadku, gdy ten organ uzna się za niewłaściwy, wystąpi do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Rozpoznawanym wnioskiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Działdowie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wskazanie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy, stwierdzając, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do prowadzenia postępowania i orzekania na podstawie przepisów Prawa wodnego, a więc nie są w stanie rozpatrzyć wniosku zgodnie z żądaniem.
Odpowiedź na przedmiotowy wniosek złożył Burmistrz Lidzbarka, wnosząc o wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Działdowie jako właściwego do załatwienia wniosku T. i J. G. Jak wskazał Burmistrz, nieruchomości wymienione we wniosku usytuowane są na terenie podmokłym, położonym w pobliżu płynącej niedaleko rzeki. Postawienie na takim terenie budynku o ścianach z gazobetonu, charakteryzującego się szczególnie wysoką chłonnością wilgoci jest najprawdopodobniej sprzeczne ze sztuką budowlaną i może mieć istotny wpływ na zawilgocenie murów budynku mieszkalnego wnioskodawców. Wykonanie zaś podniesienia poziomu i niwelacji terenu sąsiednich działek oraz budowa na nich betonowego muru oporowego (cokołu) wymaga rozważenia, czy są to obiekty budowlane i czy zostały tam usytuowane zgodnie z prawem. Rozważenia wymaga również kwestia ewentualnego wyegzekwowania decyzji Urzędu Rejonowego w Działdowie z dnia [...] czerwca 1995 r. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Działdowie z dnia [...] sierpnia 2007 r., dotyczących budowy urządzeń odprowadzających wody opadowe z terenu ww. nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Działdowie, jak i Burmistrz Lidzbarka uznają się za organy niewłaściwe do rozpoznania wniosku T. i J. G., w którym to wniosku strona wskazując na art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wniosła o nakazanie właścicielom nieruchomości – działek nr ewid. [-A-]/1 i [-A-]/2 przywrócenie stanu poprzedniego i wykonanie odpowiednich urządzeń zapobiegających szkodom. Jak podkreślono w uzasadnieniu tego wniosku, począwszy od 1992 r. następuje ciągłe, nielegalne zmienianie stanu i kierunku odpływu wody przez właścicieli działek nr ewid. [-A-]/1 i [-A-]/2 poprzez przeprowadzenie prac ziemnych. Zmiana ukształtowania powierzchni gruntów skutkuje ciągłym okresowym podtapianiem posesji wobec braku odpływu wód opadowych i roztopowych oraz powoduje zawilgocenie murów budynków, ich przemarzanie i rozsadzanie ścian.
Wskazując na wykonany betonowy cokół oraz umiejscowienie drzew owocowych, wnioskodawcy stwierdzili, że dalsze zamieszkiwanie przez nich w budynku, do którego bezustannie kierowana jest woda opadowa, jak i wody gruntowe może w przeciągu paru lat doprowadzić do katastrofy budowlanej.
Rozpoznając powyższy spór, zwrócić przede wszystkim należało uwagę na treść wniosku strony. Jak trafnie stwierdza Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu rozpoznawanego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), dokładnie określiła swój zakres żądania, a także wskazała na jego podstawę prawną. Takie precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa uznać należy już za przesłankę przesądzającą, co do zasady kwestię przedmiotu sprawy, a w konsekwencji i właściwości rzeczowej organu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II OW 84/08, LEX nr 518249 i z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OW 27/08, LEX nr 515663). Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890 i z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II OW 104/13).
Burmistrz Lidzbarka, przekazując wniosek T. i J. G., błędnie uznał, że treść żądań w nim zawartych dotyczy stanu technicznego obiektów budowlanych. Ocena ta, powtórzona również w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pozostaje zarówno w oderwaniu od tytułu wniosku, w którym wskazano wprost na art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, jak również jego osnowy, gdzie wskazano na konieczność zdaniem skarżących "usunięcia ziemi (...), drzew i krzewów (...), muru oporowego (...) oraz wykonania sączków drenarskich lub budowę zbiornika do gromadzenia wód opadowych (...)", ale także uzasadnienia tego wniosku, gdzie szczegółowo opisano przyczyny zalewania działki wnioskodawców.
Nadto do akt sprawy załączono postanowienie Sądu Rejonowego w Mławie z dnia 20 czerwca 2013 r., którym odrzucono pozwy D. G. oraz T. i J. G. z uwagi na ich niedopuszczalność. Zdaniem Sadu Rejonowego roszczenia powodów zmierzają do zobowiązania pozwanych do przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości oraz wykonania urządzeń zapobiegających zalewaniu nieruchomości powodów, a więc należą do trybu administracyjnego (art. 29 ust. 2 Prawa wodnego). Przedmiotowy wniosek T. i J. G. został złożony również z powołaniem się na ww. postanowienie Sądu Rejonowego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Działdowie, inicjując niniejszy spór kompetencyjny, trafnie zwraca uwagę na zawartą we wniosku T. i J. G. podstawę prawną z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, uznając w tym zakresie swoją niewłaściwość. Okoliczność ta, iż intencją wnioskodawców było wszczęcie postępowania w tym trybie nie budziła również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego z przyczyn powyżej wskazanych. Precyzyjność wniosku, jego szczegółowe wyjaśnienie oraz powiązanie z innymi okolicznościami sprawy świadczyły o żądaniu wszczęcia postępowania w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego do prowadzenia, którego właściwym rzeczowo i miejscowo pozostaje Burmistrz Lidzbarka.
Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. wskazał Burmistrza Lidzbarka jako organ właściwy do rozpoznania wniosku T. i J. G. z dnia 29 października 2013 r.