Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 grudnia 2019 r. Starosta [...], na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Marszałkiem Województwa [...], poprzez wskazanie Marszałka Województwa [...] organem właściwym do rozpoznania podania Burmistrza Miasta [...] i wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 7 maja 2019 r. wpłynęło pismo Burmistrza [...] w sprawie nałożenia obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego dla obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych po zlikwidowanej kopalni "[...]".
Na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Starosta [...] przekazał ww. wniosek Marszałkowi Województwa [...] jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy, kwestię właściwości objaśniono w załączonej do pisma przekazującego opinii prawnej, w której zwrócono uwagę na to, iż co do zasady, zgodnie z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2019, poz. 1396, uPoś), organem ochrony środowiska właściwym m. in. w sprawach, o których mowa w art. 237 cyt. ustawy jest Starosta. Jednak w sprawie przedsięwzięć, jak i zdarzeń na terenie zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która kwalifikowana jest jako przedsięwzięcie, mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i jego ochronie (Dz. U. 2018, poz. 2081, Uioś), zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 uPoś, właściwym organem ochrony środowiska jest marszałek województwa.
Pismem z dnia 18 lipca 2019 r. Marszałek Województwa [...] przesłał do Starosty [...] swoje stanowisko w sprawie właściwości, nie załatwiając sprawy oraz nie wchodząc w spór.
Po uzyskaniu kolejnej opinii prawnej w sprawie, pismem z dnia 9 września 2019 r. Starosta [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz zwrócił uwagę, że wniosek Burmistrza [...] został przekazany do Marszałka Województwa stosownie do art. 65 § 1 K.p.a. W opinii tej stwierdzono, że sporządzenie przeglądu ekologicznego związanego z przedsięwzięciem polegającym na wydobyciu zgromadzonych odpadów po zlikwidowanej kopalni "Trzebionka" i de facto rozbiórką obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych zaliczanego do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jest marszałek województwa.
Dalej we wniosku Starosty wskazuje się, że przedmiotowy obiekt unieszkodliwiania odpadów znajduje się w fazie poeksploatacyjnej i aktualny właściciel miał obowiązek przejęcia zobowiązania do prowadzenia monitoringu tego obiektu na zasadach określonych w decyzji Marszałka Województwa o zamknięciu obiektu i przepisach prawa.
Następnie podnosi się, że w dniu 5 listopada 2013 r. Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 18 w zw. z art. 40 ust 1 pkt 2aa oraz 41 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz. U. 2017, poz. 1849 ze zm., Uow), udzielił aktualnemu właścicielowi obiektu zgody na wydobywanie odpadów wydobywczych pozyskiwanych z wydzielonej części zamkniętego obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, uznając tym samym swoją właściwość w tym zakresie, w oparciu o te same przepisy wskazujące na jego właściwość do wydania decyzji nakazującej sporządzenie przeglądu ekologicznego. Pomimo powyższego Marszałek Województwa w dniu 14 października 2019 r. ponownie, błędnie odesłał pismo do załatwienia przez Starostę [...].
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygniecie sporu Marszałek Województwa [...] – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wnosi o:
- 1. wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Burmistrza [...] w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego,
- 2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
Marszałek Województwa [...] stoi na stanowisku, że nie posiada w omawianym przypadku kompetencji do rozpatrzenia wniosku Burmistrza Miasta [...] i ewentualnego wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego dla zamkniętego i zrekultywowanego obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych.
Organ ten podkreślił, że nieczynny, zamknięty i zrekultywowany od 2012 r. obiekt unieszkodliwiania odpadów wydobywczych pozostały po byłych ZG "[...]" S.A. w [...], nie stanowi instalacji w rozumieniu przepisów uPoś, a także z uwagi na jego obecny status (zamknięty oraz zrekultywowany obiekt) nie może przyjmować żadnych odpadów do składowania oraz nie może być kwalifikowany do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Takie też stanowisko w przedmiotowej sprawie, wraz ze stosownym uzasadnieniem, zostało podtrzymane przez Departament Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] w kolejnym piśmie dotyczącym omawianego zagadnienia, skierowanym do Starostwa Powiatowego w C. Zdaniem Marszałka, biorąc pod uwagę charakter obiektu, w uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa, nie można się zgodzić z argumentacją Starosty [...], zarówno przedstawioną w złożonym wniosku o rozstrzygnięcie sporu, jak w przywołanej wyżej korespondencji, iż nieczynny, zamknięty, zrekultywowany od 2012 r. oraz nieposiadający od dawna żadnej zdolności przyjmowania odpadów i pojemności eksploatacyjnej obiekt unieszkodliwiania odpadów wydobywczych pozostały po byłych Zakładach Górniczych "[...]" S.A. w [...], stanowi instalację w rozumieniu przepisów uPoś, oraz że należy go kwalifikować do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których kompetencje posiada marszałek województwa.
Przedmiotowy nieczynny, zamknięty i zrekultywowany obiekt unieszkodliwiania odpadów wydobywczych winien być natomiast zaliczany do obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839, rozp. RM 2019), tj. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 84 ww. rozporządzenia, dla których kompetencje zostały przypisane właściwemu staroście.
W ocenie Marszałka Województwa [...] wydanie przezeń Spółce [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. zgody na wydobywanie odpadów wydobywczych zakłada, że odpady pozyskiwane będą "w określonej niewielkiej ilości i tylko z wydzielonej, małej części przedmiotowego obiektu". Pozyskiwanie odpadów w innym, niż określone w tej decyzji miejscu ma nie być naruszeniem wymogów tej decyzji, a tym samym pozostawać ma poza kompetencjami Marszałka. Organ ten uwypukla, że wydanie w/w decyzji nastąpiło na podstawie art. 18 Uow, a w szczególności w oparciu o art. 144 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2019, poz. 701 ze zm. – powołano publikator obowiązujący w dacie sporządzania odpowiedzi na wniosek Starosty, prawidłowo należało wskazać Dz. U. 2013, poz. 21 – uwaga Sądu), właściwość organu do wydania zgody na wydobywanie odpadów nie ma wpływu na wskazanie właściwości organu posiadającego kompetencje do rozważenia możliwości nałożenia na właściciela przedmiotowego obiektu, obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego.
Marszałek Województwa [...] w odpowiedzi na wniosek Starosty zgadza się, że nielegalne i niekontrolowane wydobywanie odpadów czy inne roboty rozbiórkowe na terenie przedmiotowego obiektu mogą zagrażać jego stabilności, a także mieć wpływ dla środowiska. Zauważa jednocześnie, że w takich przypadkach pozyskanie informacji i ewentualne działania należą do kompetencji m. in. właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.
Wobec powyższego, Marszałek Województwa [...] stwierdził, że nie posiada on właściwości do podjęcia stosownych działań, w celu wyeliminowania bezprawnych i samowolnie wykonanych robót firmy [...] Spółka Jawna, związanych z realizacją prac budowlano-rozbiórkowych na terenie przedmiotowego zamkniętego i zrekultywowanego obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych. Zgodnie ze stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami, wnioski w tym zakresie winny być – jego zdaniem – kierowane odpowiednio do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska albo Starosty [...], jako organów posiadających na podstawie odpowiednich przepisów kompetencje do realizacji swoich zadań. W przypadku Starosty [...] kompetencje te dotyczą m. in. rozważenia możliwości nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego, która to kwestia stanowi przedmiot niniejszego sporu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Podmioty pozostające w sporze niezbyt konsekwentnie określały zaistniałą sytuację procesową mianem bądź to sporu o właściwość, bądź to sporu kompetencyjnego. W przedmiotowej sprawie zachodzi pierwszy z tych przypadków. Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego – co do reguły – rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. W przedmiotowej sprawie chodzi o ustalenie właściwego organu do rozpatrzenia wniosku Burmistrza [...] o wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego w myśl art. 237 uPoś.
Stosownie do treści cyt. przepisu "W razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego".
Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje zatem sytuację, jaka wystąpiła w przedmiotowej sprawie, albowiem spór ten zaistniał pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...] i odnosi się do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednostek samorządu terytorialnego jednocześnie uznają się za niewłaściwe w sprawie (spór negatywny). Zarazem organy te – w przypadku wydawania przezeń decyzji na podstawie przepisów uPoś – nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, albowiem organem wyższego stopnia wobec Marszałka Województwa [...] będzie minister właściwy do spraw środowiska (art. 377a uPoś), który zarazem nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty [...].
Stosownie do art. 15 § 2 Ppsa do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 cyt. ustawy, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Przedmiotem sporu jest kompetencja do załatwienia sprawy dotyczącej wydawania ewentualnej decyzji odnośnie nałożenia obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego na podstawie art. 237 uPoś. Co do reguły to starosta jest organem ochrony środowiska w sprawach określonych w tej ustawie i enumeratywnie wymienionych w art. 378 ust. 1 uPoś, w tym obejmujących kompetencję z art. 237 cyt. ustawy.
Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 30 października 2018 r., II OW 109/18 (publik. CBOSA.nsa.gov.pl), analiza systematyki i treści art. 378 uPoś prowadzi do wniosku, że art. 378 ust. 1 uPoś nie jest normą o charakterze zamkniętym. Norma ta stanowi zasadę (dotyczącą właściwości starosty), a normy wynikające z dalszych jednostek redakcyjnych art. 378 stanowią wyjątki (lex specialis) od tej zasady. Oznacza to, że norma z art. 378 ust. 1 uPoś znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy odmienna regulacja nie będzie wynikać z art. 378 ust. 2-3 tej ustawy. Jeżeli zatem przedmiotem decyzji ma być jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 378 ust. 1 uPoś, ale w odniesieniu do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to w takim przypadku organem właściwym będzie marszałek województwa, a nie starosta. Pogląd ten w całości podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie.
Między organami spór sprowadza się zatem do kwestionowania kwalifikacji przedmiotowego obiektu użytkowanego przez Spółkę [...] – czy jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Uioś. W myśl art. 378 ust. 2a uPoś marszałek województwa jest właściwy w sprawach: 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Uioś;
- 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Uioś, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1.
Wbrew stanowisku Marszałka Województwa [...] wyrażonemu w odpowiedzi na wniosek Starosty o rozpatrzenie sporu o właściwość, w ocenie Sądu zachodzi sytuacja objęta dyspozycją art. 378 ust. 2a pkt 1 uPoś, a wynika to wprost z decyzji tegoż organu z 5 listopada 2013 r. udzielającej spółce [...] zgody na wydobywanie odpadów z zamkniętego obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych pozostałego po wzbogacaniu rud wydobywanych przez ZG "[...]" S.A. w [...]. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art. 18 w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 2aa oraz art. 41 ust. 1 i 2 Uow. Przepis art. 40 ust. 1 pkt 2aa Uow normuje kwestię właściwości organu w sprawach odpadów wydobywczych, zgodnie z przywołanym przepisem jest nim marszałek województwa dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Uioś. Z nadesłanych akt wynika, że powyższa decyzja Marszałka Województwa [...] pozostaje w obrocie prawnym, a decyzją tą organ, który ją wydał, jest związany (art. 110 K.p.a.).
Skoro zatem Marszałek Województwa [...] udzielił Spółce [...] zezwolenia na wydobywanie odpadów wydobywczych kwalifikując swą właściwość do wydania tej decyzji, ze względu na uznanie, że zachodzi przypadek przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Uioś, to ten organ będzie właściwy do rozpatrzenia podania Burmistrza [...] w aspekcie wydania ewentualnej decyzji na podstawie art. 237 w zw. z art. 378 ust. 1 pkt 1 uPoś. Prowadzenie przez w/w Spółkę działalności na podstawie powyższej decyzji Marszałka Województwa [...] jest przedsięwzięciem na terenie zakładu, gdzie eksploatowana jest instalacja kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Uioś, instalacją w rozumieniu uPoś mogą być budowle nie będące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję (art. 3 pkt 6 lit. c Upoś).
W ocenie Sądu przedsięwzięcie to, przy uwzględnieniu objętości odpadów wydobywczych wskazanych do wydobycia przez Spółkę, a wynikających z udzielonej tej Spółce przez Marszałka Województwa [...] zgody na wydobywanie odpadów, winno być kwalifikowane jako obiekty unieszkodliwiania odpadów wydobywczych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 Uow, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, które w myśl § 2 ust. 1 pkt 49 rozp. RM 2019 należą do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa postanowić należało jak w sentencji postanowienia.