Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy Skawina wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że A. C. wniósł o podjęcie działań w związku z wykonywanymi robotami utrudniającymi ochronę przed powodzią i zwiększającymi zagrożenie powodziowe prowadzonymi na działce nr [...] położonej w Rzeszowie (własność K. Z.) oraz na działce nr [...] położonej w Rzeszowie – własność J. P.. Wskazywał, że wnosi o podjęcie działań zapobiegawczych w związku z ewentualnym wylaniem wód rzeki Skawinka, zatamowaniem biegu wody powodziowej i zalaniem pobliskich zabudowań lub innych niepożądanych rozlewisk i szkód. Pismo zostało przesłane do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, jako organu kompetentnego do podjęcia działań w związku z wykonywanymi robotami utrudniającymi ochronę przed powodzią i zwiększającym zagrożenie powodziowe.
Organ wywodził, że zgodnie z art. 88 a-88 q (Dział Va Ochrona przed powodzią) ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019, ze zm.) ochrona przed powodzią jest zadaniem organów administracji rządowej i samorządowej.
Kompetentnym organem do wydawania zgody lub zakazów celem ochrony przed powodzią, kierując się względami bezpieczeństwa ludzi i mienia, jest właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Zgodnie z art. 88 l ust. 1 pkt 3 ww. ustawy "Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót...".
Artykuł 88 l ust. 2 ww. ustawy mówi, iż, "Jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1".
Artykuł 88 l ust. 7 ww. ustawy mówi, iż "Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w celu zapewnienia właściwych warunków przepływu wód powodziowych, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze decyzji wskazać sposób uprawy i zagospodarowania gruntów... wynikające z wymagań ochrony przed powodzią...".
Zgodnie z art. 88 m ww. ustawy "Dla terenów, dla których nie określono obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze aktu prawa miejscowego, wprowadzić zakazy, których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3, kierując się potrzebą ochrony wód lub zakazy, o których mowa w art. 88 I ust. 1, kierując się względami bezpieczeństwa ludzi i mienia".
Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie odesłał oba pisma w ww. sprawie informując, że przedmiotowa rzeka (Skawinka) nie znajduje się w administracji Zarządu, a wykonywanie uprawnień powierzono Marszałkowi Województwa Małopolskiego. Jednocześnie Regionalny Zarząd wskazał w piśmie, iż w drodze decyzji na podstawie art. 29 ustawy – Prawo wodne można nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom – kompetencje burmistrza.
Zdaniem Burmistrza w powyższej sprawie nie zachodzi przesłanka do zastosowania art. 29 ustawy – Prawo wodne. Wskutek wykonania prac ziemnych na nieruchomości nr [...] oraz nr [...] nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, a zwłaszcza zmiana kierunku odpływu wody opadowej na gruncie lub zmiana kierunku odpływu wody ze źródeł, ze szkodą dla gruntu A. C. – działki nr [...]. Również, wskutek wykonanych prac nie nastąpiło odprowadzanie wody lub ścieków na grunt A. C. przez właścicieli powyższych nieruchomości.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wywodził, że ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) w art. 11, pośród organów wykonujących prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, wymienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, któremu – na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 – powierza wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej. W imieniu Prezesa KZGW uprawnienie to wykonują właściwi miejscowo dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej.
Jednocześnie, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4, marszałkowi województwa powierzono wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3 art. 11 ust. 1.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149), wydane na podstawie art. 11 ust. 2 Prawa wodnego, szczegółowo wskazuje wody istotne dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, a także wody istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. I tak w załączniku nr 3 do powyższego rozporządzenia zatytułowanym: "Śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, zaliczone do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, w stosunku do których wykonywanie uprawnień Skarbu Państwa powierza się marszałkom województw" – pod pozycją nr 5 (woj. małopolskie) wymieniona została rzeka Skawinka. Powyższe oznacza, iż przedmiotowa rzeka nie znajduje się w administracji i zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, lecz Marszałka Województwa Małopolskiego, który poprzez podległą mu jednostkę, tj. Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, wykonuje administrację rzeką, w tym w zakresie jej prawidłowego utrzymania.
We wniosku Gminy Skawina jako podstawę działania Dyrektora RZGW w Krakowie w sprawie wskazano art. 88 l ustawy – Prawo wodne. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Działki nr [...] oraz [...] położone w Rzozowie, gm. Skawina w sąsiedztwie rzeki Skawinka nie należą do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w art. 88 l ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 6c lit. a/-d/ ustawy – Prawo wodne z uwagi na brak zaistnienia przesłanek określonych w tym artykule. Potwierdzeniem tego jest także fakt, iż dla przedmiotowej rzeki nie sporządzono map zagrożenia powodziowego, które Prezes KZGW sporządza obowiązkowo dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Obszar ten nie posiada również studium ochrony przeciwpowodziowej ustalającego granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią, wymaganego art. 79 ustawy – Prawo wodne w brzmieniu sprzed zmiany, która weszła w życia z dniem 18 marca 2011 r. W związku z powyższym art. 88 l nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Zdaniem tego organu również art. 88 m ustawy – Prawo wodne nie może mieć zastosowania. Na podstawie wskazanego przepisu dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może – w drodze aktu prawa miejscowego – wprowadzić zakazy, o których mowa w art. 88 l ust. 1, kierując się względami bezpieczeństwa ludzi i mienia. Akt prawa miejscowego, to akt o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który go ustanowił. Akt taki nie może być natomiast wydawany w indywidualnych sprawach. Jednocześnie art. 88 m zezwala dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej wyłącznie na wprowadzanie zakazów, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz 88 l ust. 1, co jest bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie i nie usunie powstałego już stanu faktycznego.
W przedmiotowej sprawie znajduje natomiast zastosowanie art. 29 ustawy – Prawo wodne zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 1 pkt 1). Podniesienie terenu na ww. działkach nr [...] oraz [...] niewątpliwie wpływa na zmianę stanu wody na gruncie, w związku z tym – zgodnie z art. 29 ust. 3 – to burmistrz (wójt lub prezydent miasta) może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Właściwym więc w sprawie jest, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, Burmistrz Miasta i Gminy Skawina, ewentualnie Marszałek Województwa Małopolskiego, jako organ wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do rzeki Skawinki i odpowiadający za jej prawidłowe utrzymanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Spór kompetencyjny występuje w razie rozbieżności poglądów co do przypisania danego rodzaju sprawy do kompetencji organów administracji publicznej. O sporze kompetencyjnym można mówić tylko gdy ta rozbieżność poglądów co do kompetencji organów dotyczy w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest już przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Przedmiotem sporu kompetencyjnego nie może być ustalenie rodzaju sprawy, którą należy rozpoznać i rozstrzygnąć w postępowaniu, przed jednym z organów administracji publicznej pozostającym w sporze.
W sprawie nie występuje spór kompetencyjny co do właściwości rozpoznania danej sprawy. Rozbieżność poglądów organów dotyczy rodzaju załatwianej sprawy. Rozbieżność co do rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania A. C. na podstawie art. 29 czy art. 88 l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Odrębność podstaw materialnoprawnych przesądza, że nie wystąpił spór kompetencyjny. Organy obowiązane są ustalić rodzaj sprawy objętej żądaniem przez ustalenie podstawy materialnoprawnej jego załatwienia, przesądzając o właściwości organu administracji publicznej. O tym, że nie został ustalony rodzaj sprawy przesądza też stanowisko Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, w odpowiedzi na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Skawina, że właściwy jest do rozpatrzenia żądania Burmistrz Miasta i Gminy Skawina na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, ewentualnie Marszałek Województwa Małopolskiego, jako organ wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do rzeki Skawinki.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.