Uzasadnienie
Prezydent Miasta Białegostoku wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) w Białymstoku w sprawie dotyczącej wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. z działki ew. o nr [...], obręb 2 [...], położonej w dolinie rzeki Białej przy ul. [...] w Białymstoku, poprzez wskazanie RDOŚ w Białymstoku, jako organu właściwego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej: Uodp).
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że RDOŚ w Białymstoku na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., dalej K.p.a.) pismem z dnia 31 lipca 2014 r., przekazał według właściwości Prezydentowi Miasta Białegostoku sprawę, dotyczącą wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. z działki ew. o nr [...], obręb 2 [...], położonej przy ul. [...] w Białymstoku. Stanowisko o przekazaniu uzasadnił tym, że z poczynionych ustaleń w trakcie prowadzonego przezeń postępowania administracyjnego wynika, że posiadaczem przedmiotowych odpadów nie jest Gmina Białystok, a zgodnie z art. 22 ust. 2 Uodp (prawdopodobnie oczywista omyłka, gdyż chodzi o przepis art. 26 ust. 2 Uodp – uwaga Sądu), w przypadku nieusunięcia odpadów przez ich posiadacza, prezydent miasta w drodze decyzji wydanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.
Ustalono, że w dniu 16 października 2013 r. RDOŚ w Białymstoku przyjął zgłoszenie Prezydenta Miasta Białegostoku o wystąpieniu szkody w środowisku w chronionym siedlisku przyrodniczym (pismo z dnia 14 października 2013 r., znak: [...]). Jako podmiot odpowiedzialny za wystąpienie szkody w środowisku wskazano Klub Sportowy "[...]" będący stowarzyszeniem kultury fizycznej z/s w Białymstoku (dalej: Stowarzyszenie). Organ zgłaszający wyjaśnił, że na działkach o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], położonych w obrębie ww. 2 [...] w Białymstoku, w dolinie rzeki Białej, przy ul. [...], Stowarzyszenie będące właścicielem większości ww. działek prowadziło działania polegające na rozplantowaniu ziemi i tym samym zasypywaniu i niszczeniu fragmentu łąki świeżej ze związku Arrhenatherion elatioris. Jak wynika z rejestru gruntów, działka o nr ewid. [...] obręb 2 [...] należy do Gminy Białystok.
W dniu 9 grudnia 2013 r. (pismem znak: [...]) na podstawie art. 26 ust. 3 Uodp RDOŚ w Białymstoku wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z działki o nr ewid. [...] obręb 2 [...] położonej w dolinie rzeki Białej, przy ul. [...] w Białymstoku, należącej do Gminy Białystok. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że posiadaczem przedmiotowych odpadów nie jest Gmina Białystok. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. oraz "art. 22 ust. 2" Uodp RDOŚ w Białymstoku przekazał sprawę Prezydentowi Miasta Białegostoku.
Zdaniem Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 26 ust. 3 Uodp, zgodnie z którym nakaz usunięcia odpadów z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a nie będących w posiadaniu innego podmiotu - wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska.
Jak wynika z rejestru gruntów, działka o nr ewid. [...] obręb 2 [...] należy do Gminy Białystok oraz nie znajduje się w posiadaniu innego podmiotu. Zdaniem Prezydenta Miasta Białegostoku należy również zgodzić się z ustaleniami poczynionymi przez RDOŚ w Białymstoku, że przedmiotowa działka zanieczyszczona została odpadami budowlanymi przez inne podmioty. W przedmiotowym stanie faktycznym posiadaczem odpadów zobowiązanym do ich usunięcia z nieruchomości znajdującej się we władaniu gminy powinien być ich wytwórca, a organem właściwym do wydania decyzji nakazującej ich usunięcie RDOŚ w Białymstoku.
W odpowiedzi RDOŚ w Białymstoku wniósł o oddaleniu wniosku Prezydenta Miasta Białegostoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego wskazano, że RDOŚ w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na Klub Sportowy [...] obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych lub zapobiegawczych. Stanowisko swoje uzasadnił brakiem podstaw do stwierdzenia wystąpienia szkody w środowisku. Zdaniem RDOŚ nie doszło bowiem do takich zmian w chronionym siedlisku przyrodniczym 6510 "Niżowe świeże łąki użytkowane ekstensywnie" (Arrhenatherion elatioris), które miałyby znaczący i negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tego siedliska.
Jednocześnie pismem z dnia 31 lipca 2014 r. znak: [...] w Białymstoku przekazał sprawę nawiezienia odpadów Prezydentowi Miasta Białegostoku do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami. Istotne w sprawie jest, że Klub Sportowy [...] zlecił [...] Sp. z o.o. w Białymstoku wykonanie usługi nawiezienia materiału budowlanego na działkę nr [...] celem wyrównania terenu pod planowaną realizację boiska sportowego, w tych okolicznościach można przyjąć, że czynił to za wiedzą właściciela nieruchomości – działki nr [...]. Zdaniem RDOŚ w Białymstoku nawieziona ziemia na działkę nr [...], będącą w posiadaniu Stowarzyszenia, w takim stanie formalno-prawnym jest odpadem.
Zdaniem RDOŚ w Białymstoku bezsporne jest, że zgodnie z Uodp organem właściwym do wydania decyzji nakazującej usunięcia odpadów z działki o nr ew. [...] w Białymstoku jest Prezydent Miasta Białegostoku, bowiem znany jest posiadacz odpadów (Klub Sportowy [...]) - jest to fakt niekwestionowany przez żadną ze stron sporu, zaś właścicielem działki jest Gmina Białystok, o czym informuje Prezydent. Art. 26 ust. 3 Uodp czyni właściwym RDOŚ w Białymstoku do nakazania usunięcia odpadów z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a nie będących w posiadaniu innego podmiotu. Zgodnie z art. 19 Uodp przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą w posiadaniu odpadów, domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.
W tym przypadku zdaniem RDOŚ w Białymstoku nie można stosować zasady domniemania gminy, jako posiadacza odpadów, gdyż posiadacz odpadów jest znany i został przez Prezydenta Miasta Białegostoku wskazany − jest nim Stowarzyszenie. Zdaniem RDOŚ w Białymstoku, kluczowym do rozstrzygnięcia tego sporu jest fakt wskazania podmiotu, na którym ciąży obowiązek usunięcia odpadów, czyli treści art. 26 ust. 3 Uodp, który odnosi się do posiadacza odpadów, który sam lub na skutek wydanej decyzji jest zobowiązany do usunięcia odpadów i do niego odnosi się kwestionowana przez Prezydenta Białegostoku część zapisu "..., a nie będących w posiadaniu innego podmiotu...", a nie do terenów, którymi włada gmina, bowiem poza terenami zamkniętymi prawo do władania terenem nie jest tu podstawową kwestią. Wskazano, że "art. 25 ust. 4" Uodp (prawdopodobnie omyłka – chodzi w istocie o art. 26 ust. 4 Uodp – uwaga Sądu) przewiduje sytuację, kiedy posiadacz odpadów nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady. Ustawodawca nakłada wtedy na władającego powierzchnią ziemi obowiązek umożliwienia usunięcia odpadów z nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 166 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja RP (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.) spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne, podobnie stanowi art. 22 § 2 K.p.a. – "Spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny". Spór tzw. negatywny występuje w sytuacji, w której organy wywodzą, że sprawa do ich zakresu działania nie należy (por. szerzej K. Defecińska, Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 46). W sporze negatywnym, albowiem żaden z podmiotów w nim pozostający nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy, pozostają organ jednostki samorządu terytorialnego – Prezydent Miasta Białegostoku i organ administracji rządowej – RDOŚ w Białymstoku. Przedmiot sprawy oraz charakter podmiotów pozostających w sporze o właściwość wskazuje, że spór ten winien rozstrzygnąć sąd administracyjny.
Z kolei przepis art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej Ppsa) określa, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Właściwym do rozstrzygnięcia tego typu sporów jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa). Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 Ppsa stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a spór rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (por. art. 15 § 2 Ppsa).
Spór kompetencyjny dotyczy właściwości rzeczowej organu. Spór ten powstał na tle ustalenia właściwości organu do wydania decyzji o nakazaniu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Nie jest sporne, że posiadaczem odpadów jest Stowarzyszenie. Zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 Uodp "Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania", z kolei ust. 2 cyt. przepisu określa, że "W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami". Z akt sprawy nie wynika, aby obowiązek usunięcia odpadów miał być skutkiem wydania "decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami", co wskazywałoby na właściwość organu gminy do wydania stosownej decyzji.
Art. 26 ust. 3 Uodp stanowi, że "Nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu - wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska". Nie jest przedmiotem sporu, że działka nr [...] położona w Białymstoku przy ul. [...] nie stanowi terenu zamkniętego. Na gruncie przepisów dotyczących zasad ochrony środowiska pod pojęciem terenów zamkniętych rozumie się teren, a w szczególnych przypadkach obiekt budowlany lub jego część, dostępny wyłącznie dla osób uprawnionych oraz wyznaczony w sposób określony w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (...) – por. art. 3 pkt 40 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Działka ta nie jest także działką, którą gmina władałaby jako władający powierzchnią ziemi, a niebędącą w posiadaniu innego podmiotu.
Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] położona przy ul. [...] w Białymstoku znajduje się w posiadaniu Klubu Sportowego "[...]", skoro została ona wykorzystana na składowanie odpadów, co prowadzi do wniosku, że doszło do faktycznego władania tą działką przez Stowarzyszenie. Z mocy art. 399 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014, poz. 121) wynika bowiem, iż domniemywa się, że ten kto rzeczą faktycznie włada jest posiadaczem samoistnym. Z samego faktu, że działka ta, jak to wynika z danych zawartych w ewidencji gruntów, stanowi własność Gminy Białystok, nie można wykluczać, że znajduje się ona w posiadaniu innego podmiotu, a w konsekwencji wywodzić właściwości RDOŚ w Białymstoku do wydania decyzji o nakazie usunięcie odpadów. Skoro działka ta znajduje się w posiadaniu innego podmiotu niż gmina, to właściwym do wydania decyzji o nakazie usunięcia odpadów będzie organ gminy.
Te okoliczności prowadziły do wniosku, że należało wyznaczyć Prezydenta Miasta Białegostoku jako organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 Uodp.
Nie znajduje żadnego uzasadnienia wniosek RDOŚ w Białymstoku o zasądzenie kosztów postępowania, albowiem w przypadku rozpoznawania sporów kompetencyjnych nie mają zastosowania przepisy Ppsa odnośnie zwrotu kosztów postępowania. W myśl art. 209 Ppsa "Wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204". Postanowienie w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego nie stanowi żadnego z orzeczeń, o którym mowa w cyt. przepisie, brak zatem jest podstaw do zamieszczania w wydanym postanowieniu w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego orzeczenia dotyczącego zwrotu kosztów postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006 r., II OW 58/05, ONSAiwsa z 2006 r., nr 4, poz. 101).
Z powyższych względów orzeczono, jak w sentencji postanowienia.