Uzasadnienie
Pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, na podstawie art. 166 ust. 3 Konstytucji RP, art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a., wystąpiło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ustalenie, który z tych organów jest właściwy jako organ wyższego stopnia do rozpatrzenia wniosku E. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia [...] września 1980 r., zatwierdzającej projekt wymiany gruntów wsi Tarłów, Potoczek i Wólka Tarłowska, w odniesieniu do działki nr [...].
Przedmiotowy spór kompetencyjny zaistniał w następujących okolicznościach sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], wydanym w trybie art. 65 § 1 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach ww. wniosek E. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego. W uzasadnieniu tego postanowienia Minister wskazał, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła E. P., została wydana przez Wojewodą Tarnobrzeskiego, działającego jako organ pierwszej instancji na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13). Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwym organem do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jednakże jak podkreślił Minister właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania o nieważności.
W myśl art. 3 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, z późn. zm.) postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza jako organ pierwszej instancji starosta. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009 r. przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753, z późn. zm). W wyniku nowelizacji skreślono zdanie drugie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Zmiana była podyktowana ujednoliceniem trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego.
W związku z powyższym, w ocenie Ministra obecnie w sprawie scaleń i wymian gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Odnosząc się do kwestii właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w sprawie dotyczącej nieruchomości położonej w gminie Tarłów w powiecie opatowskim Minister powołał się na § 1 pkt 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uznało się za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku E. P. i wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego. Kolegium podniosło, że przedmiotowy wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, którą wydał wojewoda. W sprawie należy zatem rozważyć nie to który organ jest organem wyższego stopnia w sprawach scalania i wymiany gruntów, lecz to, który organ jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji. Właściwość organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określają art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, chyba że chodzi o nieważność decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, drugi określa organy wyższego stopnia. Zgodnie z art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie.
Stosownie zaś do § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.U. Nr 216, poz. 1599), minister kieruje m.in. działem administracji rządowej jakim jest rozwój wsi. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437, z późn. zm.) dział rozwój wsi obejmuje sprawy scalania i wymiany gruntów, a zatem organem właściwym w omawianej sprawie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Spór kompetencyjny w rozpoznawanej sprawie dotyczy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego [...] września 1980 r. zatwierdzającej projekt wymiany gruntów wsi Tarłów, Potoczek i Wólka Tarłowska, w odniesieniu do działki nr [...].
W sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., jeżeli ustawa nie przewiduje inaczej, właściwy jest organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję objętą wnioskiem w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt II OW 90/10), że organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu pierwszej instancji w danej sprawie. Przepisami prawa materialnego będą w tym przypadku przepisy powołanej wyżej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w brzmieniu nadanym art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753).
Podkreślić należy, że w wyniku ww. zmiany ustawy obecnie wojewoda nie jest już organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego lub wymiennego (art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów) Zatem organ wyższego stopnia należało ustalić zgodnie z zasadą określoną w art. 17 pkt 1 k.p.a. i stwierdzić, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.).
A zatem skoro decyzję z dnia [...] września 1980 r., której stwierdzenia nieważności żąda E. P. wydał Wojewoda Tarnobrzeski, to jest organ – na skutek zmian przepisów prawa – obecnie nieistniejący, a decyzja ta w obowiązujacym stanie prawnym odpowiada decyzji starosty w sprawach scalania i wymiany gruntów, należało uznać, że organem właściwym do rozpoznania wniosku E. P. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (§ 1 pkt 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych; Dz.U. Nr 198, poz. 1925).
Wskazane powyżej okoliczności były powodem uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach jako organu właściwego do załatwienia sprawy objętej przedmiotowym sporem kompetencyjnym, zgodnie z art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.