Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta N. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Małopolskiego poprzez wskazanie Marszałka Województwa Małopolskiego jako organu właściwego do wydania decyzji zmieniającej decyzję - pozwolenie zintegrowane dla instalacji: "[...]" prowadzonej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. Marszałek Województwa Małopolskiego, działając w oparciu o normę art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przekazał wniosek [...] Sp. z o.o. o zmianę pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do drukowania w procesie fleksografii i laminowania z wykorzystaniem rozpuszczalników organicznych, udzielonego decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] i zmienionego decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], do załatwienia Prezydentowi Miasta N. jako organowi właściwemu.
Wskazano, że uzasadnieniem dla powyższej czynności materialno-technicznej przekazania wniosku "według właściwości", Marszałek uczynił okoliczność związaną z brakiem uzyskania opinii Ministra Środowiska w przedmiocie wykładni i stosowania przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 817) zmieniającym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). Ze względu na powyższe, jak i na fakt, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym (tj. wg rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko uwzględniającym zmiany wprowadzone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie [Dz. U. z 2013 r., poz.817) instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych, z wyłączeniem zmian tych instalacji polegających na wprowadzeniu do ciągu technologicznego kontenerowych urządzeń odzysku rozpuszczalników zostały zaliczone, zgodnie z §3 ust. 1 pkt 14) rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - Marszałek uznał się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy i przekazał do załatwienia wniosek Prezydentowi Miasta N. jako organowi właściwemu.
Prezydent uznając takie stanowisko za niezasadne wskazał, że zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt t) POŚ organem właściwym w sprawach dotyczących przedsięwzięć i zdarzeń ma terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko) jest Marszałek Województwa. Punkt 2. cytowanego przepisu konstruuje normę kompetencyjną dla Marszałka Województwa również w sprawach dotyczących przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1. Od 1 sierpnia 2013 r. - tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 817) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie są zaliczane już "instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów, o zużyciu rozpuszczalników organicznych większym niż 150 kg na godzinę lub większym niż 200t na rok".
Stąd też do czasu wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia zmieniającego (tj. do 31 lipca 2013 r.) organem ochrony środowiska właściwym w sprawach wydawania, cofania, zmiany oraz wygaszania pozwoleń zintegrowanych dla instalacji zakwalifikowanych jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (a więc, w przedmiotowej sprawie, także dla instalacji spółki [...] Sp. z o.o.) był, zgodnie z art. 183 ust. 1 ust. 2 w zw. z art. 192 w zw. z art. 181 w zw. z art. 378 ust. 2a POŚ, Marszałek Województwa. Obecnie, tj. po dniu 31 lipca 2013 r., zgodnie z §3 ust. 1 pkt 14) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w brzmieniu nadanym Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, "instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych, z wyłączeniem zmian tych instalacji polegających na wprowadzeniu do ciągu technologicznego kontenerowych urządzeń odzysku rozpuszczalników" zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Taka zmiana kwalifikacji opisanego powyżej przedsięwzięcia niejako ceduje ustawowe kompetencje do wydawania pozwoleń zintegrowanych na takie instalacje na starostę (prezydenta miasta), a to zgodnie z art. 378 ust. 1 w zw. z art. 183 POŚ. Niemniej jednak, przepis §2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r.,poz.817- zwane dalej rozporządzeniem "zmieniającym") konstruuje normę intertemporalną, stanowiąc o tym, iż do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach albo przynajmniej jedną z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r, o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Tak więc, zdaniem wnioskodawcy, przedsięwzięcia scharakteryzowane w tym przepisie (w tym przedsięwzięcie będące przedmiotem niniejszego wniosku) powinny być nadal kategoryzowane jako "mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko", a w konsekwencji organem właściwym do cofnięcia, zmiany lub stwierdzenia wygaśnięcia takiego pozwolenia pozostanie organ wskazany w art. 378 ust. 2a POŚ. Wnioskodawca pragnie również nadmienić, iż dla przedsięwzięcia, którego niniejszy wniosek dotyczy uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę jeszcze przed dniem 1 sierpnia 2013 r. - a więc przed dniem wejścia w życie rozporządzenia "zmieniającego" (wydana jako ostatnia decyzja Prezydenta Miasta N. o pozwoleniu na budowę nr [...] ze stycznia 2009 r.- stanowiąca załącznik nr 3 do niniejszego wniosku). Stąd też, zdaniem wnioskodawcy, przedsięwzięcie to spełnia jedną z przesłanek, o których mowa w §2 rozporządzenia "zmieniającego" - tj. przed wejściem w życie przedmiotowego rozporządzenia dotyczącego przedsięwzięcia "drukarni fleksograficznej" uzyskano decyzję, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 1235 z późn. zm.), zwaną dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej.
Istotą sporu o właściwość jest sytuacja, w której zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozstrzygnięcia i rozpatrzenia tej samej sprawy. O sporze o właściwość możemy mówić w sytuacji, gdy nie ma sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego i w oparciu, o jakie przepisy prawa materialnego należy rozstrzygnąć daną sprawę trudno mówić o sporze o właściwość. W takiej sytuacji dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór o właściwość, gdyż nie ma wówczas rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy.
Rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie może polegać na wyszukiwaniu przez sąd właściwej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego, albowiem to organ administracji jest właściwy do ustalenia rodzaju sprawy, a tym samym podstawy materialnoprawnej jej rozstrzygnięcia. Wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem musi być poprzedzone ustaleniami organów obejmującymi stan faktyczny sprawy, ustalenia w tym zakresie stają się podstawą analizy przepisów prawa.
Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ wyprowadza wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy, daje podstawę do przekazania żądania organowi, jego zdaniem właściwemu, a następnie jeśli ten organ uzna się za niewłaściwy do wystąpienia do NSA z żądaniem rozstrzygnięcia sporu o właściwość. W sporze o właściwość nie może być rozbieżności w zakresie ustaleń dotyczących stanu faktycznego.
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta N. wskazując na właściwość Marszałka Województwa Małopolskiego wywiódł, iż podstawą takiego stanowiska jest brzmienie przepisu § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W myśl § 1 ww. rozporządzenia z chwilą jego wejścia w życie tj. od 1 sierpnia 2013r. do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie są zaliczane instalacje m.in. do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów o zużyciu rozpuszczalników organicznych, większym niż 150 kg. na godzinę lub większym niż 200 ton na rok.
Oznacza to, że od czasu wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia organem ochrony środowiska właściwym w sprawach wydawania pozwoleń zintegrowanych dla tego typu instalacji jest starosta.
Rację ma wnioskodawca, że inaczej rzecz się przedstawia w odniesieniu do przedsięwzięć, w przypadku których jak stanowi wspomniany § 2 przed dniem 1 sierpnia 2013r. uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach bądź przynajmniej jedną z decyzji, o której mowa w art. 72 ust.1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
W takim przypadku przedsięwzięcia te winny być nadal kategoryzowane jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
W niniejszej sprawie wbrew stanowisku wnioskodawcy nie poczyniono wszystkich niezbędnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby przyjąć, że wspomniany przepis ma zastosowanie.
Wprawdzie zwrócono uwagę, że dla przedsięwzięcia którego wniosek dotyczy uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed 1 sierpnia 2013r., co pozwalałoby przyjąć zastosowanie tej normy jednak bliższa analiza powołanej decyzji wyklucza takie stwierdzenie.
Żądanie zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczy przedsięwzięcia w postaci instalacji do drukowania w procesie fleksografii i laminowania z wykorzystaniem rozpuszczalników organicznych – Zakład Fleksograficzny.
Przedłożona decyzja o pozwoleniu na budowę o nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. obejmowała nadbudowę części administracyjnej wraz z elementami przebudowy z jednoczesną zmianą sposobu użytkowania nieużytkowanego poddasza części produkcyjnej budynku drukarni z przeznaczeniem na cele administracyjno- biurowe.
Decyzja ta nie dotyczyła zatem przedsięwzięcia, objętego wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Nie odnosiła się bowiem do instalacji do drukowania, a wyłącznie do nieużytkowej części budynku drukarni, zezwalając na jej odbudowę i zmianę sposobu przeznaczenia na cele administracyjno biurowe.
Organ we wniosku ani też w dołączonych doń załącznikach nie zawarł żadnych informacji co do uprzednio wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę drukarni.
Z poczynionych we wniosku rozważań nie wynika także, czy w odniesieniu do przedsięwzięcia wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wskazane braki wniosku czynią niemożliwym rozpoznanie żądania o wskazanie organu właściwego. Wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem nie zostało poprzedzone koniecznymi (mającymi istotne znaczenie) ustaleniami organu, obejmującymi stan faktyczny sprawy. Ustalenia w tym zakresie stają się dopiero podstawą analizy przepisów prawa, także w zakresie właściwości organów. Raz jeszcze podkreślić należy, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie może polegać na wyszukiwaniu przez sąd właściwej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego. Tylko jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę organowi do wystąpienia do NSA.
Stąd na zasadzie art. 15§2 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.