Uzasadnienie
Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wnioskiem z dnia 8 lutego 2018 r. działając na podstawie art. 22 § 2 ustawy k.p.a. oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369- dalej p.p.s.a.), wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania J. B. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2017 r.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...] obr. [...] w K. Następnie działając w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przesłało odwołanie J. B. od ww. decyzji do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało przepis art. 545 ust. 4 Prawa wodnego, zgodnie z którym do wszczętych i nlezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy postępowań nie dotyczących: decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ustalenia linii brzegu, pozwoleń na budowę czy też prowadzonych na podstawie specustaw, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia jest Prezes Wód Polskich.
W ocenie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie powyższe stanowisko jest błędne ponieważ przy interpretacji ww. przepisu zasadne jest stosowanie wykładni celowościowej i wzięcie pod uwagę intencji jakie przyświecały ustawodawcy przy wprowadzeniu regulacji w tym brzmieniu. Wraz z wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. zniesiono Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, a starostowie i marszałkowie województw utracili właściwość w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Z uwagi na powyższe regulacja art. 545 ust. 4 Prawa wodnego ma za zadanie zapewnienie wnioskodawcom stabilności postępowań administracyjnych dotyczących ich interesów. Z jednej strony rolę taką pełni obowiązek prowadzenia postępowań wszczętych przed dniem 1 stycznia 2018 r. na podstawie przepisów dotychczasowych, z drugiej, wobec zniesienia dotychczasowych organów odwoławczych w sprawach pozwoleń wodnoprawnych (Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej) ustanowienie dla spraw niezakończonych jednego organu odwoławczego.
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podkreślił, że postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, które na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego prowadził wójt, burmistrz lub prezydent miasta, zgodnie z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego pozostawione nadal zostało we właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zarówno przepisy ustawy Prawo wodne z 2001 r. jak i 2017 r. nie zawierają regulacji szczególnej w odniesieniu do unormowania kodeksowego w kwestii organu wyższego stopnia w stosunku do wójta, prezydenta miasta, burmistrza działających jako organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami. Nie występuje zatem zagrożenie stabilności dwuinstancyjnego postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, gdyż właściwość pierwszoinstancyjna w tych sprawach należy do wójta, zaś właściwość odwoławcza do samorządowego kolegium odwoławczego.
Dlatego też, zdaniem Prezesa brak jest tym samym uzasadnienia do stosowania art. 545 ust. 4 Prawa wodnego w odniesieniu do postępowań prowadzonych przez wójta na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r. i zmiana organu odwoławczego dla spraw dotyczących zmiany stanu wody na gruncie tj. spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Kolegium wskazało, iż nie zakwestionowało własnej właściwości jako organu wyższego stopnia w sprawach nowych wszczętych pod rządami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne obowiązującej od 1 stycznia 2018 r., dotyczących zmiany stanu wody na gruncie, lecz w oparciu o jasnobrzmiący przepis przejściowy uznało jedynie, że w sprawach wszczętych, a niezakończonych kontynuacja tego postępowania następuje przed Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podkreśliło, że zgodnie z § 30 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.0.283)- Przepis przejściowy, a takim pozostaje art. 545 ust. 4 nowej ustawy Prawo wodne reguluje wpływ nowej albo znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych bez względu na to, czy do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe, przepisy nowe czy przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych.
W przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności: sposób zakończenia postępowań będących w toku (wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia albo zmiany), skuteczność czynności dokonanych w postępowaniu oraz organy lub instytucje właściwe do zakończenia postępowania i terminy przekazania im spraw.
W tym kontekście, skoro ustawodawca zdecydował się na zawarcie przepisu intertemporalnego w odniesieniu do wszystkich postępowań, z wyjątkami wynikającymi z innych przepisów intertemporalnych np. art. 533 ust. 4 Prawa wodnego i określił organ właściwy do ich zakończenia, brak jest racjonalnych przesłanek, aby zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, iż brak jest uzasadnienia do jego stosowania w odniesieniu do postępowań prowadzonych przez wójta na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Nie można bowiem uznać, iż brak jest rozstrzygnięcia na temat sposobu zakończenia postępowań z zakresu tzw. stosunków wodnych na gruncie, pozostających w toku, skoro wprost ustawodawca przesądził o tym w art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne.
Nadto nowa ustawa Prawo wodne wskazuje na różne organy wyższego stopnia właściwe w sprawach nią objętych np. minister właściwy do spraw gospodarki morskiej, właściwy dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich itp.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do rozstrzygania sporów o właściwość. Sporem o właściwość jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjęcia środka prawnego przez właściwy organ. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub co do której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia, powołując się na brak podstaw do ustalenia właściwości (spór negatywny).
Naczelny Sąd Administracyjny wydając swoje orzeczenie, bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny aktualny na dzień orzekania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. sygn. I OW 210/11).
Postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce zostało wszczęte pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Ustawa ta obowiązywała do dnia 31 grudnia 2017 r. Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.). W myśl postanowień art. 573 tej ustawy z chwilą wejścia jej w życie utraciła moc ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj. Dz. U, z 2017 r. poz. 1121).
Natomiast zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. wydana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne niewątpliwie nie należy do kategorii spraw wymienionych w art. 545 ust. 1-3d ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r.
Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) prowadził wójt, burmistrz lub prezydent miasta i właściwość ta nie uległa zmianie, gdyż zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r. sprawy te pozostawione zostały w kompetencjach wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z tym, że przepisy ustawy Prawo wodne z 2001 r. nie zawierały regulacji szczególnej w odniesieniu do unormowania kodeksu postępowania administracyjnego w kwestii organu wyższego stopnia w stosunku do wójta, prezydenta miasta, burmistrza działających jako organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami.
Przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. organem odwoławczym w sprawach prowadzonych na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r. nie był ani Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, ani dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Brak jest tym samym uzasadnienia do stosowania art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2017 r. w odniesieniu do postępowań prowadzonych przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r.
Wprawdzie w dniu złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z treści art. 545 ust. 4 wynikało, iż "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich", jednakże z uwagi na rozbieżności interpretacyjne przedmiotowy przepis został znowelizowany ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 710). Art. 1 pkt 2 lit. d przedmiotowej ustawy nowelizującej zmienił treść art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, nadając mu brzmienie: "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej, art. 1 pkt 2 lit. d wszedł w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia tj. z dniem 12 kwietnia 2018 r., z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2018 r.
Potwierdza to bezspornie, jak już wyżej wskazano, iż organem właściwym do rozpoznania odwołania J. B. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2017 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Dodatkowo w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uznania Prezesa Wód Polskich za organ właściwy w sprawie nawet przed znowelizowaniem art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. Należy podkreślić, iż art. 14 ustawy Prawo wodne z 2017 r. określa właściwość organów w sprawach gospodarowania wodami. W ust. 3 art. 14 wskazano, że Prezes Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich w sprawach określonych ustawą. W art. 29 ust. 3 ustawy Prawa wodnego z 2001 r. określono właściwość organu w sprawach dotyczących zmiany stanu wody na gruncie wskazując na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Odpowiednikiem tego przepisu w ustawie Prawo wodne z 2017 r. jest art. 234 ust.
3. Skoro w ust. 3 art. 14 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprost wskazano, że Prezes Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w stosunku do dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich w sprawach określonych ustawą, to w sytuacji decyzji wydanych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta należy zastosować ogólną zasadę wyrażoną w art. 17 pkt 1 k.p.a., że organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ właściwy w sprawie.