Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania L.M. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] września 1999 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi G., gmina K. W uzasadnieniu wskazano, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nieprawidłowo przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. odwołanie L.M. od ww. decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. uznając, że obecnie organem wyższego stopnia nad starostą, który jako organ I instancji przeprowadza postępowanie scaleniowe w myśl art. 3 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) jest samorządowe kolegium odwoławcze, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. organem właściwym, z uwagi na brak przepisu szczególnego, do rozpatrzenia odwołania od decyzji wojewody jest właściwy w sprawie minister (17 pkt 2 k.p.a.).
W odpowiedzi na wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. jako organu właściwego do rozpoznania odwołania L.M. od opisanej wyżej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] września 1999 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi G., gmina K. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda Podlaski wydał zakwestionowaną decyzję na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, określającego wówczas wojewodę jako organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach prowadzonych przez niego postępowań scaleniowych lub wymiennych.
W związku z tym, że przepis ten został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009 r. (art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) wojewoda przestał być organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w tego typu sprawach. Zatem Minister nie mógł dalej prowadzić postępowania w trybie nadzwyczajnym, albowiem od dnia 1 sierpnia 2009 r. nie jest organem wyższego stopnia w sprawach z zakresu scaleń i wymiany gruntów. Zaś stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a. organem takim jest samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270) zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację w której przynajmniej dwa organy administracji rządowej i samorządowej uważają się za właściwe (spór pozytywny), lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). I z tym ostatnim rodzajem sporu mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W niniejszej sprawie spór dotyczy kwestii organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. wydanej w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym, a dotyczącej decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] września 1999 r. wydanej w przedmiocie scalania gruntów.
Aktualnie ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w art. 3 ust. 1 wskazuje organ właściwy do podejmowania czynności w postępowaniu scaleniowym lub wymiennym w trybie zwykłym tylko w I instancji. Zatem, skoro w ustawie tej brak jest przepisów szczególnych, to zarówno właściwego organu odwoławczego w trybie zwykłym, jak i organów właściwych do wydawania decyzji w trybach nadzwyczajnych należy poszukiwać w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego.
Postępowanie administracyjne w trybach nadzwyczajnych wszczynane jest i prowadzone na tych samych zasadach, co postępowanie w trybie zwykłym, z wyjątkami przewidzianymi w przepisach dotyczących określonego trybu.
W rozdziale 13 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zatytułowanym "uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" brak jest przepisów dotyczących kwestii rozpoznania odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem, w tej materii co do zasady zastosowanie będą miały przepisy zawarte w rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "odwołanie". Wprawdzie przepis art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wskazanych w ustawie, co determinuje właściwość instancyjną, jednakże bezpośrednio nie wskazuje organu właściwego do rozpoznania odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zasadą jest, że od decyzji wydanej w I instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Zaś właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 1 i 2 k.p.a.).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że decyzję w trybie nadzwyczajnym, jako organ I instancji, wydał wojewoda na podstawie obowiązującego wówczas przepisu szczególnego. W tej sytuacji, zgodnie z dyspozycją art. 127 § 2 k.p.a. należy ustalić organ wyższego stopnia w stosunku do organu który wydał decyzję w I instancji. Skoro w niniejszej sprawie zakwestionowaną decyzję wydał wojewoda, to stosownie do treści art. 17 pkt 2 k.p.a., organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie - działem administracji rządowej "rolnictwo" i "rozwój wsi" kieruje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (§ 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Dz. U. Nr 248, poz. 1486), a dział "rozwój wsi" obejmuje m.in. sprawy scalania i wymiany gruntów (art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.).
Dla ustalenia organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia odwołania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma znaczenia kwestia zmiany organu wyższego stopnia w postępowaniu zwykłym. Wprawdzie aktualnie (od dnia 1 sierpnia 2009 r.) wojewoda nie jest już organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z zakresu scaleń i wymiany gruntów – brak przepisu szczególnego, jednakże zmiana ta dotyczy jedynie postępowania zwykłego. Powyższe nie zmienia faktu, że decyzja, od której odwołanie złożyła strona wydana została w trybie nadzwyczajnym przez ten organ, tj. wojewodę. A organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, jak już wyżej wskazano, na mocy art. 17 pkt 2 k.p.a. jest właściwy minister. Ustalenia organu wyższego stopnia dokonuje się bowiem zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję, nawet wówczas, gdyby organ ten (w I instancji) był niewłaściwy w sprawie.
Powyższy pogląd pośrednio znajduje uzasadnienie w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, w motywach której wprost stwierdzono, że to iż samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, oznacza, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w I instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał także organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 k.p.a. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że samorządowe kolegia odwoławcze mogą być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, tj. organem odwoławczym lub organem nadzoru w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego.
Zatem dopóki organ, który wydał kwestionowaną decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym jest wymieniony w art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji w tym postępowaniu musi być ustalony na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 k.p.a., chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej.
Dlatego na podstawie art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.