Uzasadnienie
Pismem z 21 września 2020 r. Starosta G. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Ś. przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych [...], Etap I – Elektrownia wiatrowa [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z 6 lipca 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] zwrócił się o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych. W ocenie Starosty G. organem właściwym do załatwienia tej sprawy jest Wojewoda Ś. Organ powołał się na art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dodany do tej ustawy na mocy art. 9 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 981 ze zm.). Podniósł, że na gruncie tego przepisu oraz przepisu przejściowego - art. 16 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, tylko do czasu zakończenia sprawy wszczętej przed zmianą przepisów (tj. do czasu wydania ostatecznej decyzji) właściwym był starosta jako organ pierwszej instancji.
Po zakończeniu postępowania administracyjnego decyzją ostateczną, właściwym do rozpatrzenia sprawy stał się organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według aktualnie obowiazujących przepisów o zakresie jego działania. Powyższe zdaniem Starosty oznacza, że z dniem wejścia w życie powołanych wyżej przepisów, tj. 16 lipca 2016 r., zgodnie z art. 162 k.p.a., organem pierwszej instancji właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji jest organ, który wydałby ją w pierwszej instancji, tj. Wojewoda Ś. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Ś. wniósł o wskazanie Starosty G. jako właściwego do załatwienia sprawy. Wskazał, że punktem wyjścia dla ustalenia organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 k.p.a. powinno być ustalenie organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a nie organu obecnie właściwego w sprawach budowy obiektów i prowadzenia robót budowlanych dotyczących elektrowni wiatrowych, według art. 82 ust. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane.
Jedynie zniesienie organu administracji publicznej, na skutek zmian strukturalnych powoduje bowiem konieczność ustalenia organu, do którego przekazano określone sprawy i w konsekwencji określenie organu właściwego do załatwienia sprawy według nowych przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.
Przedmiotem sporu kompetencyjnego w tej sprawie jest właściwość organu do załatwienia sprawy dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia - na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych [...], Etap I – Elektrownia wiatrowa [...]. Spór ten powstał w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961), która w art. 9 pkt 2 dokonała nowelizacji art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Na mocy tej zmiany, od dnia 16 lipca 2016 r. przepis art. 82 ust. 3 pkt 5b Prawa budowlanego stanowi, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961).
Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;
2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest jednym z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny. Uprawnienia inwestora ukształtowane decyzją o pozwoleniu na budowę wygasają z mocy ustawy, lecz skutek ten wymaga wiążącego stwierdzenia przez organ w trybie art. 162 § 1 k.p.a. W doktrynie wskazuje się, że jeżeli wygaśnięcie decyzji na podstawie regulacji szczególnych ogranicza się jedynie do materialnej strony decyzji, to formalna eliminacja tego aktu wymaga stwierdzenia w trybie kodeksowym (A. Matan [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego pod red. G. Łaszczycy i A. Matana, Tom II, Część 5 pod red. B. Adamiak, Warszawa 2019 r., s. 803).
Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest nowym postępowaniem administracyjnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz badanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że decyzja wygasła. Przepis art. 162 § 1 k.p.a. określa właściwość organu do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji administracyjnej i wskazuje na organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zatem organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty G. z [...] listopada 2013 r. będzie ten organ. Przyjęcie, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zmieniły się przepisy prawa określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do stwierdzenia jej wygaśnięcia jest upoważniony organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami, byłoby sprzeczne z literalną wykładnią art. 162 § 1 k.p.a.
Stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów, właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania, dotyczy spraw, które wymagają ponownego merytorycznego rozpoznania. Badanie właściwości rzeczowej organu przeprowadzane jest bowiem przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że w trybie wznowienia postępowania organ jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, dlatego uzasadnione jest, aby właściwy do załatwiania tego rodzaju spraw był organ aktualnie właściwy w tych sprawach (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2019 r., II OW 26/19 i II OW 27/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 155 k.p.a., albowiem zmiana pozwolenia na budowę również wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy i niejednokrotnie wydania znacznie zmodyfikowanego pozwolenia (postanowienie NSA z 13 listopada 2019 r., II OW 119/19), czy przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę (postanowienie NSA z 26 maja 2020 r., II OW 175/19). Natomiast w przypadku spraw o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organ bada jedynie spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 162 § 1 k.p.a. lub przesłanek wskazanych w przepisach szczególnych, w tym trybie nie dochodzi więc merytorycznej zmiany decyzji, lecz ewentualnie do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, podobnie jak w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.
Organem właściwym do załatwienia sprawy dotyczącej wygaśnięcia decyzji Starosty G. z [...] listopada 2013 r. jest więc – zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. - organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, czyli Starosta G. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., wskazał Starostę G. jako organ właściwy w sprawie.