Uzasadnienie
Wójt Gminy C. wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Starostą Powiatowym w S. w przedmiocie zakłócenia stosunków wodnych.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przed Wójtem Gminy C. toczyło się postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości C. wskutek zasypania rowu biegnącego przez tą nieruchomość. Postępowanie prowadzone było w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, na podstawie którego została wydana decyzja o przywróceniu stanu poprzedniego na powyższej nieruchomości. Decyzja niniejsza była trzykrotnie przedmiotem rozpatrywania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., ostatecznie po utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] czerwca 2013 r. sprawa trafiła na wokandę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu. Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z orzeczeniem WSA z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt VIII/Wa 957/13 Wójt Gminy C. nie jest organem kompetentnym do prowadzenia powyższego postępowania. Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia, jeśli rów zaliczany jest do melioracji wodnych szczegółowych, a w tym konkretnym przypadku nie ma co do tego wątpliwości, to starosta w trybie art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne winien określić szczegółowe zakresy i terminy wykonania obowiązku utrzymania tego rodzaju urządzenia.
Ze względu na fakt, iż postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy C. toczyło się w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a z treści orzeczenia wynika, że zmiana stanu wody na gruncie może polegać także na ingerencji w urządzenia melioracyjne, to w takim przypadku art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne ma charakter lex specialis w stosunku do normy art. 29 ust 3 przywołanej ustawy. W dotychczasowym postępowaniu organ ustalił, że przedmiotowy rów figuruje na mapie ewidencyjnej miejscowości C., znajdującej się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w S. i oznaczony jest symbolem "W". Wypis z rejestru gruntów i budynków dla tej samej działki również potwierdza fakt istnienia rowu, gdyż powierzchnia 0,0184 ha zakwalifikowana jest jako rowy W-PsV. Orzeczenia sądów z zakresu naruszenia stosunków wodnych mówią jednoznacznie, że oznaczenie jako kontur "W" w konkretnej działce oznacza urządzenie należące do melioracji szczegółowej.
Wnioskodawca wskazał, że wobec tak ustalonych faktów, jak również kompetencji starosty dotyczących określania obowiązków związanych z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, przekazał akta sprawy wraz z orzeczeniem WSA w Warszawie celem rozpatrzenia według właściwości do Starosty S. W dniu 28 sierpnia 2014 r. Starosta, powołując się na pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie, Oddział Radom, Inspektorat w S., wskazał, iż działka nr [...] nie figuruje w prowadzonej przez ww. organ ewidencji wód, urządzeń wodnych oraz zmeliorowanych gruntów.
Nadto według WZMiUW na przedmiotowej działce nie występują urządzenia melioracji wodnych. Poruszył także kwestię zapisu jaki pojawił się w wydanej dla tej działki decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której Marszałek Województwa M. uzgadniając projekt stwierdził cyt. "Wymieniona w projekcie decyzji nie figuruje w ewidencji wód i urządzeń wodnych oraz zmeliorowanych gruntów" oraz, że "Grunty objęte uzgodnieniem nie były meliorowane". Starosta S. odesłał akta sprawy do Wójta Gminy C. Wnioskodawca zarzucił, że Starosta w żaden sposób nie odniósł się do faktu, że w wypisie wydanym właśnie przez Starostę S. ww. nieruchomość posiada powierzchnię 0,0184 ha zakwalifikowaną jako rowy W-PsV, co jest sprzeczne z twierdzeniem, iż na przedmiotowej działce nie występują urządzenia melioracji wodnych. Wyrok WSA w Warszawie nie kwestionował w żaden sposób faktu istnienia rowu, zarzucił tylko organowi I instancji brak ustaleń dotyczących czy zasypanie rowu było ingerencją w urządzenie melioracyjne szczegółowe.
Wójt Gminy C. wskazał, że podmiotem odpowiedzialnym za wydanie wspomnianej decyzji mającej m. in. na celu ochronę użytków rolnych przed powodziami jest - i to pomimo brzmienia art. 29 ust. 3 Prawa wodnego - właściwy miejscowo starosta. Biorąc pod uwagę treść art. 140 ust. 1 Prawa wodnego, Wójt stwierdził, że "organem właściwym" jest, co do zasady, starosta wykonujący to zadanie (tj. wydawanie pozwoleń wodnoprawnych) jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organ przywołał szereg postanowień NSA i wskazał, iż dla Sądu nie miało znaczenia jakiego rodzaju urządzeniem jest dany rów, tj. czy jest to urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, podstawowej czy też rów odwadniający. Zasadniczą kwestią był fakt, iż rów to urządzenie wodne, na którego budowę czy też zasypanie należy uzyskać pozwolenie wodnoprawne, wydawane przez starostę. Wnioskodawca wskazał, że w sprawie bezspornym jest, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, że przedmiotowy rów istniał do momentu jego zasypania przez właściciela nieruchomości, co potwierdzają zarówno wypis z rejestru gruntów jak i mapa ewidencyjna miejscowości C., znajdująca się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w S., na której przedmiotowy rów widnieje i oznaczony jest symbolem "W".
Mając powyższe na względzie Wójt Gminy C. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie właściwego organu do załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatowy w S. wskazał, że z akt zgromadzonych w sprawie wynika, że zakłócenie stosunków wodnych spowodowane jest brakiem odpływu wód opadowych, które były odprowadzane z pasa drogowego za pośrednictwem zasypanego rowu łączącego ulicę [...] z ulicą [...]. Funkcja tego rowu została potwierdzona przez biegłego oraz wyraźnie uwidoczniona jest na mapach ewidencyjnych tego terenu. Przedmiotowy rów nie jest i nigdy nie był rowem melioracyjnym, potwierdzenie tego faktu znajdujemy w aktach sprawy - piśmie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie Inspektoratu w S. z dnia 18 sierpnia 2014 r., który w imieniu marszałka prowadzi ewidencję urządzeń melioracyjnych, do których należą również rowy melioracyjne. Potwierdzeniem tego faktu jest także postanowienie Marszałka Województwa M. znak: [...] z dnia [...] października 2008 r. uzgadniające projekt decyzji Wójta Gminy C. o warunkach zabudowy ww. działki należącej do A. K. Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział Zamiejscowy w Radomiu rozpatrując sprawę skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2013 r., w orzeczeniu z dnia 2 kwietnia 2014 r. (Sygn. akt VIII/Wa 957/13.), nie orzekł braku kompetencji Wójta Gminy C. co do rozpatrywania przedmiotowej sprawy.
Sąd stwierdził jedynie, że organy obu instancji (zarówno Wójt Gminy C. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.) w rozpatrywanej sprawie nie ustaliły jaki charakter w rozumieniu przepisów Prawa wodnego miał zasypany rów przechodzący przez nieruchomość. "Organy nie ustaliły czy, zasypanie przez skarżącego rowu na działce nr [...] było ingerencją w urządzenia melioracyjne szczegółowe w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne".
Starosta Powiatowy w S. nadmienił, że nie każdy rów lub ciek wodny jest rowem melioracyjnym (urządzeniem melioracyjnym), szczególnie w przypadku gdy przechodzi on przez tereny zabudowane. Organ zaznaczył, że w myśl art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej upraw oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Natomiast na podstawie art. 70 ust. 3 ww. ustawy ewidencję wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, a także ewidencję urządzeń melioracji wodnych prowadzą marszałkowie województw (a w jego imieniu Wojewódzkie Zarządy Melioracji i Urządzeń Wodnych), ewidencja ta jest udostępniana do wglądu nieodpłatnie.
Organ wskazał, że Wójt Gminy C. w ponownym postępowaniu opierając się jedynie na mapie i wypisie z rejestru gruntów i budynków, stwierdził tylko fakt istnienia rowu. Organ nie ustalił natomiast czy przedmiotowy rów stanowi urządzenie melioracyjne. Przyjmując, że oznaczenie geodezyjne symbolem "W" oznacza rów melioracyjny, Wójt przekazał sprawę do rozpatrzenia Staroście S. Nieruchomość oznaczona symbolem "W" oznacza jedynie, że grunty zajęte są pod wody lecz mogą oznaczać wody płynące, stojące lub okresowo pojawiające się. W celu ustalenia czy nastąpiła ingerencja w rów melioracyjny, Starostwo Powiatowe w S. pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. wystąpiło do Wojewódzkiego Inspektoratu Melioracji i Urządzeń Wodnych z prośbą o przesłanie informacji, czy rozpatrywany rów widnieje w ewidencji urządzeń melioracyjnych. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie, Inspektorat w S. pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r., poinformował, że działka oznaczona nr ew. [...], zlokalizowana w miejscowości C. nie figuruje w prowadzonej przez WZMiUW ewidencji wód, urządzeń wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, Podano również, że na działce tej nie występują urządzenia melioracji wodnych.
Wobec tak ustalonego stanu prawnego, Starosta S. stwierdził, iż nie zaszła w tym przypadku ingerencja w rów melioracyjny i przekazał akta sprawy Wójtowi Gminy C. celem rozpatrzenia w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne.
Organ stwierdził także, iż orzeczenia sądów administracyjnych, na które powołuje się Wójt Gminy C. dotyczą rozstrzygnięć wskazujących na uprawnienia starosty w sytuacjach, w których przedmiotem sporu są kompetencje związane z ingerencjami w urządzenia melioracyjne. Z powyższego jednoznacznie wynika, że przytoczone przez Wójta orzeczenia nie mogą stanowić analogii dla tej konkretnie rozpatrywanej sprawy, która dotyczy zakłóceń odpływu wód opadowych z pasa drogi gminnej poprzez zasypanie rowu zlokalizowanego na prywatnej posesji, który to rów nie jest rowem melioracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu o właściwość (kompetencyjnego) jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ.
Jednocześnie należy podkreślić, że spór o właściwość (kompetencyjny) z istoty swojej zachodzi między określonymi organami na tle konkretnej sprawy administracyjnej, o której załatwienie wystąpił do organów indywidualnie oznaczony podmiot lub podmioty. O konkretnej sprawie administracyjnej nie sposób mówić, jeśli przed wystąpieniem z wnioskiem, organ nie ustalił w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór nie może być więc abstrakcyjne, pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wójt Gminy C. błędnie odczytał uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 957/13. Z uzasadnienia niniejszego wyroku nie wynika, aby Sąd stwierdził, że Wójt Gminy C. jest organem niewłaściwym do prowadzenia postępowania. WSA stwierdził, że obowiązkiem organów jest przede wszystkim dokonanie rzetelnych ustaleń faktycznych. Ustalenie aktualnie przez Wójta Gminy C. wyłącznie w oparciu o mapę ewidencyjną, że sporny rów oznaczony jest symbolem "W" i wyprowadzenie z tego oceny, że jest to urządzenie melioracji szczegółowej nie stanowi wystarczających ustaleń, które mogłyby stanowić podstawę do przyjęcia braku właściwości tego organu do prowadzenia postępowania i dokonania oceny, czy doszło do zmiany stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 Prawa wodnego. W tej sytuacji nie można mówić o powstaniu sporu o właściwość.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.