Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 grudnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., w sprawie rozpatrzenia wniosku W.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krośnieńskiego z dnia [...] października 1982 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], gmina [...], w części dotyczącej nieruchomości o nr ew. [...][...].
W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody Krośnieńskiego z dnia [...] października 1982 r. Następnie, na wniosek W.W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. Zaś po uprawomocnieniu się powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. ww. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało akta sprawy z powrotem Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi celem dalszego prowadzenia postępowania, albowiem nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku W.W. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wojewody Krośnieńskiego z dnia [...] października 1982 r.
Nadto wskazano na aktualne brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), zgodnie z którym to starosta jest organem I instancji uprawnionym do przeprowadzenia postępowania scaleniowego oraz art. 17 pkt 1 k.p.a., który stanowi, iż organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Podniesiono również, że spór kompetencyjny w niniejszej sprawie był już rozstrzygany m. in. postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II OW 102/10, w którym jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku W.W. o stwierdzenie nieważności części decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. wskazano Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ właściwy. Zatem, zdaniem Ministra, pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w postanowieniu z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt OW 28/04, stracił swą aktualność.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem z dnia 2 stycznia 2012 r. wniosło o odrzucenie wniosku.
W uzasadnieniu Kolegium powołało się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt OW 28/04, wskazując iż pogląd tam zawarty jest nadal wiążący, a zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku W.W. jest Minister.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że – wbrew twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. – brak jest w niniejszej sprawie podstaw do odrzucenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, albowiem wprawdzie ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w postanowieniu z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt OW 28/04, wiąże stosownie do treści art. 170 – 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej także p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dn. 4.06.2008 r., sygn. akt I OW 26/08, LEX nr 493863) nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również m.in. inne sądy i organy państwowe, jednakże zmiana stanu prawnego niniejszej sprawy spowodowała konieczność rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego złożonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W niniejszej sprawie nie wiąże również wskazywane przez Ministra postanowienie NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II OW 102/10, albowiem postanowienie to zostało wydane na tle sporu kompetencyjnego dotyczącego organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a nie decyzji Wojewody wydanej w przedmiocie scalenia gruntów.
Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku wskazać należy, iż:
Wnioskiem z dnia 5 marca 2012 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wystąpił o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej: "Czy ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia winno nastąpić wyłącznie w oparciu o zasady określone w art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. czy też z uwzględnieniem właściwych, aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w tego rodzaju sprawach?".
W dniu 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę następującej treści: "Organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a."
W powyższej uchwale z dnia 17 kwietnia 2012 r. przyjęto, że wobec tego, iż organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 k.p.a. w stosunku do wojewody jest właściwy minister, to ten minister pozostaje właściwy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez wojewodę. Odrzucenie poglądu, że zmiana właściwości rzeczowej organów do rozpoznania sprawy w toku instancji wpływa automatycznie na zmianę właściwości ustalanej na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. potwierdza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia językowa przepisu w części, w której odnosi się on do decyzji ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego, skoro wydanie decyzji przez te organy uzasadnia ich właściwość w sprawie stwierdzenia nieważności. Ustawodawca wyraźnie zatem powiązał właściwość tych organów w sprawie stwierdzenia nieważności z wydaniem przez nie decyzji. Bez względu zatem na zmiany we właściwości polegające na przekazaniu do rozpoznania określonych spraw do innego organu niż minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to zawsze pozostaną one właściwe do stwierdzenia nieważności wydanych przez siebie decyzji.
W podsumowaniu niniejszej uchwały wskazano zatem, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów.
Zasadnie bowiem zauważono w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały, że jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów. Problemy takie dostrzeżono również w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają również wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, którego dotyczy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jest decyzja Wojewody wydana w przedmiocie scalania i wymiany gruntów, to organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności tego typu decyzji będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, albowiem w myśl art. 17 pkt 2 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie.
Dlatego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.