Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 25 września 2012 r. Prezydent Miasta Bytomia wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość poprzez wskazanie Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na odzysk na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm. – dalej jako "p.o.ś.") oraz art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach") dla A. Sp. z o.o. w W. (dalej jako "spółka").
W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że w dniu 3 września 2012 r. wpłynęło zawiadomienie Marszałka Województwa Śląskiego w Katowicach z dnia 30 lipca 2012 r., przekazujące do rozpatrzenia wniosek spółki dotyczący pozwolenia na wytwarzanie odpadów powstających podczas prowadzonego procesu odzysku odpadów na terenie miasta Bytom. Marszałek ustalił, że strona wnioskuje o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem odzysku odpadów innych niż niebezpieczne powstających podczas prowadzonego procesu odzysku odpadów. Instalacja do odzysku odpadów znajduje się na terenie, do którego wnioskodawca posiada tytuł prawny (prawo użytkowania wieczystego). Instalacja jest instalacją do odzysku odpadów innych niż niebezpieczne. W wyniku przeprowadzonej analizy wniosku Marszałek Województwa Śląskiego stwierdził, że przedmiotowa działalność nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") ponieważ nie jest instalacją wymienioną w § 2 ust 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 r., Nr 213, poz. 1397 dalej jako "rozporządzenie").
Marszałek wskazał przy tym, że hałda żużli stalowniczych nie jest składowiskiem odpadów w rozumieniu art. 3 ust 3 pkt 16 ustawy o odpadach, nie jest także obiektem budowlanym przeznaczonym do składowania odpadów. Hałda żużli będąc składowiskiem powinna posiadać pozwolenie na budowę wydane dla składowiska, zezwolenie na unieszkodliwienie odpadów na składowisku, instrukcję eksploatacji dla składowiska oraz podmiot powinien odprowadzać opłaty do Marszałka Województwa Śląskiego za składowane odpady na składowisku. Ponadto nie jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 ppkt c ustawy p.o.ś. oraz budowlą w rozumieniu z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako "ustawa Prawo budowlane"). Instalacja nie znajduje się na terenie, gdzie eksploatowana jest instalacja, która kwalifikowana jest jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Według Marszałka Województwa Śląskiego powyższy fakt potwierdza również załączona do wniosku strony decyzja Prezydenta Miasta Bytomia z dnia 30 września 2002 r. wydana na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku na terenie hałdy.
W ocenie Prezydenta Miasta Bytomia, spółka zwróciła się o wydanie pozwolenia w trybie art. 31 ustawy o odpadach, bowiem jest wytwórcą odpadów, prowadzącym równocześnie odzysk, co oznacza, że zwolniona jest z obowiązku uzyskania zezwolenia na odzysk odpadów, o ile posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w którym właściwy organ uwzględnił odpowiednio wymagania przewidziane dla odzysku.
Pozwolenie na wytwarzanie odpadów należy do kategorii pozwoleń emisyjnych, określonych w art. 181 ustawy p.o.ś., przy czym zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 cytowanej ustawy, organem właściwym w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie eksploatowana jest instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej, jest marszałek województwa. W ocenie wnioskodawcy, należało więc rozważyć, czy przedmiotowy wniosek dotyczy instalacji w rozumieniu przepisów ustawy p.o.ś. oraz czy dotyczy przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Prezydent Miasta Bytomia wyjaśnił, że instalacje wskazane we wniosku to instalacja składowiska hałdy żużli stalowniczych i instalacja przerobu żużla. Instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6c p.o.ś. są m.in. budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję, to jest substancje wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza wody, gleby lub ziemi (art. 3 pkt 4a p.o.ś.). Warunek ten spełnia eksploatowana hałda żużli. Jednocześnie definicja legalna budowli, zawarta w przepisach ustawy Prawo budowlane obejmuje również w art. 3 pkt 3 składowiska odpadów.
W ocenie wnioskodawcy, zgodnie z informacjami wynikającymi z wniosku, urządzenia wchodzące w skład linii technologicznej do przerobu żużla, stanowią przenośną konstrukcję stalową, w skład której wchodzą metalowe podpory, przenośniki taśmowe i separatory, kruszarki, elektromagnesy, przetrząsarki, dźwig z elektromagnesem, ładowarki, wozidła technologiczne, spychacze i sprzęt pomocniczy. Jednakże linia stanowiąca konstrukcję przenośną nie stanowi instalacji w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy p.o.ś., zatem jedyną instalacją eksploatowaną jest instalacja składowiska odpadów.
Prezydent Miasta Bytomia stwierdził, że wnioskowana działalność prowadzona będzie na terenie, gdzie eksploatowana jest instalacja wymieniona w § 2 ust 1 pkt 47 rozporządzenia tj. składowisko odpadów, inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 ton. Z treści przesłanego wniosku wynika, że spełniony został powyższy wymóg, bowiem wskazana ilość wytwarzanego w wyniku eksploatacji zwałowiska odpadu wynosi 200 000 t w ciągu roku.
Zdaniem wnioskodawcy, nie ma znaczenia okoliczność, że hałda żużli (zwałowisko) nie posiada pozwolenia na budowę, zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów na składowisku, instrukcji eksploatacji, a podmiot powinien odprowadzać opłaty do Marszałka Województwa Śląskiego za składowane odpady. Przepisy zawarte w art. 54a ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, stanowią, że odpady składowane na składowisku odpadów mogą być z niego wydobyte oraz, że wydobycie odpadów ze składowiska odpadów wymaga uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W ocenie wnioskodawcy, niewątpliwie wniosek zawiera informacje wskazujące na to, że zamiarem wnioskodawcy jest rozbiórka hałdy żużla stalowniczego. Ustawa o odpadach stanowi, że odpady składowane na składowisku mogą być z niego wydobyte, a wydobycie odpadów wymaga uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów (art. 54a ust 1 i 2 ustawy o odpadach). Przepis art. 54a ust. 3 ustawy o odpadach wskazuje, że zwałowiska odpadów, dla których nie było wymagane uzyskanie decyzji lokalizacyjnych lub decyzji o pozwoleniu na budowę, należy traktować jak składowiska i tym samym uzyskać pozwolenie na wytwarzanie odpadów w sytuacji zamiaru wydobycia odpadów.
Jednocześnie zgodnie z art. 382 ust. 1 ustawy p.o.ś., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca realizacji przedsięwzięcia związanego z przedmiotem postępowania, jakim w tym przypadku jest Bytom w województwie śląskim, w związku z czym organem właściwym do załatwienia sprawy jest Marszałek Województwa Śląskiego.
Wnioskodawca doszedł więc do przekonania, że przedmiotem wniosku nie jest uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów powstających podczas prowadzonego procesu odzysku odpadów, a wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w wyniku eksploatacji składowiska (wydobycia odpadów ze składowiska) uwzględniającego wymagania przewidziane dla zezwolenia na odzysk. W ocenie Prezydenta Miasta Bytomia, bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest fakt posiadania przez spółkę decyzji Prezydenta Miasta Bytomia z dnia [...] września 2002 r. zezwalającej na odzysk odpadów na terenie przedmiotowej hałdy.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Śląskiego wniósł o oddalenie wniosku, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a na wypadek uznania, że spór jednak występuje, wniósł o rozpoznanie sporu i wskazanie Prezydenta Miasta Bytomia, jako organu właściwego w sprawie, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek Marszałek wskazał, że w myśl art. 18 ust. 4 ustawy o odpadach kopię wydanego pozwolenia na wytwarzanie odpadów regionalny dyrektor ochrony środowiska lub starosta przekazuje właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania odpadów marszałkowi województwa, wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Wymóg przekazania prezydentowi miasta kopii wydanego przez starostę pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu. W ocenie Marszałka, redakcja przepisu wskazuje, że w żądaniu strony wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów trudno dopatrywać się właściwości Marszałka Województwa Śląskiego, a więc spór w ogóle nie występuje, ponieważ Marszałek w ogóle nie jest w tym zakresie organem właściwym. Marszałek podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy o odpadach, jak również ustawy p.o.ś., Marszałek jest kompetentny do podejmowania zadań wiążących się z obiektami o szczególnym oddziaływaniu na środowisko, jednak nie w przedmiocie złożonego wniosku.
W ściśle określonych sytuacjach organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Natomiast w pozostałym zakresie właściwy pozostaje starosta. Z racji przepisu art. 3 ust. 3 pkt 18 ustawy o odpadach przez starostę rozumie się przez to także prezydenta miasta na prawach powiatu, jak w przedmiotowej sprawie.
Po przeanalizowaniu wniosku Marszałek doszedł do przekonania, że przedsięwzięcia nie kwalifikuję się, jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Marszałka, Prezydent Miasta Bytomia nietrafnie przyjął, że instalacja, która ma być eksploatowana w ramach przedsięwzięcia jest instalacją składowiska odpadów. Przez składowisko odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Jest to legalna definicja i z racji konsekwencji z nią związanych trudno, w ocenie Marszałka, o interpretację rozszerzającą przedmiotowego pojęcia.
Natomiast zwałowisko żużli stalowniczych, jak w przedmiotowej sprawie nie może być obiektem budowlanym przeznaczonym do składowania odpadów, ponieważ nie powstało w oparciu o pozwolenie na budowę wydane dla składowiska odpadów, nie posiada zezwolenia na unieszkodliwianie odpadków na tym obiekcie, jak również nie posiada instrukcji eksploatacji dla składowiska oraz udokumentowanych odprowadzanych opłat za składowane odpady. Ponadto obiekt, który organ występujący z wnioskiem uznał za składowisko, nie jest instalacją, ani budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie faktycznym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ.
W niniejszej sprawie powyższa przesłanka nie została jednak spełniona. Spółka wystąpiła z wnioskiem o "wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne z uwzględnieniem odzysku opadów innych niż niebezpieczne". Przekazując wniosek Marszałek Województwa Śląskiego doszedł do przekonania, że wniosek ten dotyczy pozwolenia na wytwarzanie odpadów, a więc zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś. właściwym organem jest starosta. Natomiast Prezydent Miasta Bytomia wskazał, że przedmiotem wniosku nie jest uzyskanie pozwolenia na wytrzymania odpadów powstających podczas prowadzonego odzysku odpadów na terenie Bytomia, a wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w wyniku eksploatacji składowiska uwzględniającego wymagania przewidziane dla zezwolenia na odzysk. Według Prezydenta, spółka zwróciła się więc o wydanie pozwolenia w trybie art. 31 ustawy o odpadach. Nie ulega więc wątpliwości, że oba organy odmiennie interpretują treść wniosku spółki, domniemując, że opiera się on na innej podstawie prawnej, co oznacza, że postępowanie wszczęte wnioskiem toczyć się powinno w innym trybie i co istotne przed innym organem administracji publicznej.
Należy jednak podkreślić, że organy administracji nie powinny domniemywać intencji spółki występującej z wnioskiem, bowiem to treść wniosku zakreśla przedmiot postępowania. W razie zaś wątpliwości, organy dysponują odpowiednimi środkami prawnymi pozwalającymi jednoznacznie ustalić przedmiot postępowania i żądanie strony. Z jednej strony chodzi tu o wezwanie do usunięcia braków wniosku określone w art. 64 § 2 k.p.a., z drugiej zaś o przeprowadzenie czynności takich jak chociażby oględziny (art. 85 § 1 k.p.a.). Druga z tych czynności mogłaby mieć niebagatelne znaczenie w niniejszej sprawie, skoro jak wynika z akt postępowania organy różnie również oceniają, czy przedmiotowe przedsięwzięcie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej i rozporządzenia. Tymczasem jak wynika z oświadczenia pełnomocnika Marszałka złożonego na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. nie zostały dokonane oględziny przedmiotowej hałdy żużli celem zbadania jej charakteru.
Powyższe oznacza, że organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w niniejszej sprawie nie formułuje tego wniosku na tle konkretnej sprawy administracyjnej, w której doszło do sporu. Nie można bowiem mówić o sporze o właściwość w sytuacji, gdy przedmiotem sporu miedzy organami jest nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy, a więc gdy spór jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może oczywiście samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego.
Należy podkreślić, że spór o właściwość z istoty swojej zachodzi między określonymi organami na tle konkretnej sprawy administracyjnej, o której załatwienie wystąpił do organów indywidualnie oznaczony podmiot lub podmioty. Dlatego też orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór kompetencyjny nie może być abstrakcyjne, czyli pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy.
Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia