Uzasadnienie
W piśmie z [...] września 2018 r. Starosta P. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Dyrektorem Zarządu Zlewni S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor) przez wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w S. PGW Wody Polskie jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego P. sp. z o.o., decyzją Starosty P., znak: [...] z dnia [...] lutego 2016 r. na szczególne korzystanie z wód w przedmiocie wprowadzania do ziemi ścieków - wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu działek nr [...]/6 i [...]/7 obręb [...] S. oraz pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, tj. budowę zbiornika ziemnego i dwóch wylotów kanalizacji deszczowej.
W uzasadnieniu wniosku Starosta P. (dalej: Starosta) wskazał, że podaniem z 14 stycznia 2017 r., które do kancelarii Starostwa Powiatowego w P. wpłynęło w dniu 20 stycznia 2017 r. J. C. reprezentująca A. w S. oraz P. G. reprezentujący F. sp. z o.o. w S. wystąpili do Starosty P. o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego P. sp. z o.o., decyzją Starosty P. znak [...] z [...] lutego 2016 r., na szczególne korzystanie z wód w przedmiocie wprowadzania do ziemi ścieków - wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu działek nr [...]/6 i [...]/7 obręb [...] S. oraz pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, tj. budowę zbiornika ziemnego i dwóch wylotów kanalizacji deszczowej.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta P. wydał decyzję znak [...] z [...] lipca 2017 r., w której orzekł o zmianie decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego.
Z przedmiotową decyzją nie zgodziła się J. C. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata K. T., która zaskarżyła decyzję i wniosła o jej zmianę poprzez uchylenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz uchylenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji.
W decyzji znak [...] z [...] października 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. uchylił decyzję Starosty P. z [...] lipca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz odmówił uwzględnienia żądania dowodowego dotyczącego dokonania bezpośrednio przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., bądź na zlecenie organu odwoławczego przez Starostę P. powołania biegłego, np. Państwowego Instytutu Geologii, w celu wykonania opinii. Akta sprawy zostały przekazane organowi I instancji w dniu 23 listopada 2017 r.
Starosta wyjaśnił, że wnioskodawca wystąpił o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r., a więc to jej przepisy prawa materialnego znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z regułą intertemporalną wyrażoną w art. 545 ust. 4 Prawo wodne z 2017 r., w świetle której do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia wżycie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Zdaniem Starosty, nie sposób w tym miejscu zaaprobować stanowiska organu pozostającego w negatywnym sporze kompetencyjnym, powołującym się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2018 r., II OW 24/18 albowiem wydane ono zostało w innym stanie faktycznym aniżeli zawisły spór kompetencyjny.
W odpowiedzi z 7 listopada 2018 r. na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Dyrektor wniósł o jego rozstrzygnięcie poprzez ustalenie, że zgodnie z przekazaniem sprawy właściwym organem do jej załatwienia jest Starosta P..
Zdaniem Dyrektora, stanowisko zaprezentowane przez Starostę we wniosku z 21 września 2018 r. jest nieprawidłowe.
Zgodnie z treścią art. 545 ust. 4 i 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym, że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ww. ustawy Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Organy, które po wejściu w życie ustawy utracą właściwość do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, niezwłocznie przekażą sprawy wszczęte i niezakończone organom właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych.
Dyrektor powołał się na tezy zawarte w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2018 r. wydanego w sprawie o sygnaturze akt II OW 24/18.
Według Dyrektora, przedmiotowe postępowanie powinno być prowadzone na podstawie przepisu art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w związku z art. 133 bądź 136 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne tj. odpowiednio zmiany obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego (art. 133) lub cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego (art. 136). Skoro przedmiotowa sprawa nie dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego i nie została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017r Prawo wodne to właściwym organem do jej załatwienia jest Starosta P..
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny wydając swoje orzeczenie, bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny aktualny na dzień orzekania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. sygn. I OW 210/11).
Z uzasadnienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego oraz z odpowiedzi na wniosek udzielonej przez Dyrektora wynika, że istotą sporu jest wskazanie organu właściwego do wydania decyzji w sprawie z wniosku o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego P. sp. z o.o., decyzją Starosty P., znak [...] z [...] lutego 2016 r. na szczególne korzystanie z wód w przedmiocie wprowadzania do ziemi ścieków - wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu działek nr [...]/6 i [...]/7 obręb [...] S. oraz pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, tj. budowę zbiornika ziemnego i dwóch wylotów kanalizacji deszczowej.
W przedmiotowej sprawie Starosta P. w decyzji z [...] lutego 2016 r., znak [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Przedmiotowe postępowanie powinno być prowadzone na podstawie przepisu art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w zw. z art. 133 bądź 136 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne tj. odpowiednio zmiany obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego (art. 133 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) lub cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego (art. 136 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne). Skoro przedmiotowa sprawa nie dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego i nie została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne to właściwym organem do jej załatwienia jest Starosta P..
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Starosty przedstawionego we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Cel wynikający z treści art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) został jasno przez ustawodawcę określony i sprowadza się do stosowania dyrektywy, zgodnie z którą do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy wyjaśnić, że w przepisach przejściowych (art. 545 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne) uregulowano oddziaływanie nowego aktu ustawodawczego na stosunki społeczne ukształtowane w czasie obowiązywania poprzedniego aktu prawnego. Przepisy przejściowe normują określone sytuacje prawne pewnych podmiotów powstałe za rządów dawnego prawa, które trwają po wejściu w życie nowego prawa, względnie sytuacje prawne powstałe pod rządami dawnego prawa, które ustają z powodu wejścia w życie nowego prawa (zob. postanowienie TK z 18 czerwca 2013 r., SK 1/12 i powołaną w uzasadnieniu literaturę: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 83).
Przepisy przejściowe i końcowe pełnią rolę wskazówki intertemporalnej i pozwalają wybrać organom stosującym prawo przepisy, które dopiero w kolejnym etapie ustalenia konsekwencji prawnych danego stanu faktycznego pozwolą sądowi lub organowi orzec ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji (zob. postanowienie TK z 18 czerwca 2013 r., SK 1/12). W wyroku z 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07 uznano, że decyzja o stosowaniu nowych norm prawnych do wszelkich stosunków prawnych, a więc tych, które powstały, i tych, które dopiero powstaną, jest na ogół zaskakująca dla adresatów i może pogorszyć ich sytuację. Stąd możliwość zastosowania innego rozwiązania, polegającego na pozostawieniu w mocy przez jakiś czas dwóch odmiennych regulacji prawnych. Do stosunków i zdarzeń powstałych do chwili wejścia w życie nowych przepisów stosuje się nowe przepisy, a do trwających stosunków i do trwających następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa stosuje się przepisy dawne.
Takie rozwiązanie daje możliwość kompromisu między poszanowaniem stanu bezpieczeństwa prawnego a nieodzownością dokonania zmiany prawa. Pozwala również sprostać wymaganiom równego traktowania wszystkich podmiotów uwikłanych w stosunki prawne danego typu. Należy zatem oceniać i uwzględniać skutki retrospektywnego działania nowego prawa z punktu widzenia konstytucyjnych zasad państwa prawnego, w tym ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku, oraz że nowe prawo nie powinno naruszać tych zasad (por. wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. I OSK 1341/07).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle tego co zostało przedstawione wyżej należało dokonać wykładni systemowej art. 545 ustawy z 20 lipca Prawo wodne. Wykładnia systemowa przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r., a w szczególności normy prawnej wynikającej z art. 545 tej ustawy uprawnia do stwierdzenia, że na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych przeszły na dyrektora zarządu zlewni bądź dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jednakże nie nastąpiła w tym zakresie jednoczesna likwidacja organu jakim jest starosta.
W przepisach intertemporalnych ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zostały wykształcone specyficzne reguły dla tej regulacji prawnej. Są nimi określone przez prawodawcę w tym akcie prawnym przepisy i dekodowane z nich normy prawne, na podstawie których jest możliwe rozgraniczenie czasowych zakresów zastosowania reżimów dawnego prawa wodnego (ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) i nowego prawa (ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne) oraz określenie wpływu nowej prawnej regulacji na stosunki prawne powstałe w okresie obowiązywania dotychczasowej regulacji prawnej (ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne). Istotą reguł przejściowych, które znajdują się w art. 545 ustawy z 20 lipca 2017 r. jest przeprowadzenie na grunt nowego reżimu prawnego przedmiotów (sytuacji prawnych) poddanych ocenie prawnej na mocy regulacji dotychczas obowiązującej, a także zapewnienie stabilnej oraz w założeniu – tymczasowej koegzystencji prawa dawnego i nowego w zakresie, w jakim stosunki prawne i ich skutki powstałe na podstawie dotychczasowego prawa nie zostaną definitywnie wyparte przez nową regulację.
Reguły przejściowe wynikające z treści art. 545 ustawy z 20 lipca 2017 r. funkcjonują zarówno w sferze prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Odrębną kategorię reguł przejściowych stanowią reguły procesowe. Normują one kwestię stosunku nowego prawa do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych w sprawach należących do dawnego reżimu prawnego. Ich przedmiotem jest regulacja sposobu zakończenia postępowań będących w toku, które wskutek zmiany normatywnej stały się bezprzedmiotowe, lub które w następstwie zmian kompetencyjnych mają być kontynuowane prze inny organ (dyrektora zarządu zlewni Wód Polskich). We wskazanych sytuacjach po stronie ustawodawcy powstaje konieczność wskazania organów właściwych do zakończenia postępowania, terminu przekazania akt sprawy tym organom oraz uregulowania kwestii skuteczności czynności procesowych, które zostały już dokonane. Dokonując wykładni art. 545 ustawy z 20 lipca 2017 r. należy pamiętać, że zasadniczym celem tej regulacji intertemporalnej powinno być: rozgraniczenie zastosowania dawnego i nowego prawa wodnego oraz wskazanie właściwego sposobu przejścia istniejących stosunków wodno prawnych spod obszaru zastosowania jednego reżimu prawnego na obszar zastosowania drugiego reżimu prawnego.
Wiąże się z tym, nie zawsze rozstrzygnięty w sposób kompleksowy problem skutków prawnych, które nowe prawo wodne wiąże ze stanami faktycznymi i stosunkami administracyjnoprawnymi zapoczątkowanymi przed rozpoczęciem jego obowiązywania.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że do daty wejścia w życie nowego, aktualnie obowiązującego Prawa wodnego z 20 lipca 2017 r. Starosta P. nie tylko był organem właściwym w przedmiotowej sprawie, ale również prowadził w niej postępowanie administracyjne. Postępowanie administracyjne wywołane wskazanym wyżej wnioskiem było już prowadzone przez Starostę P. w dacie wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.
Wykładnia art. 545 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne dokonana przez Starostę P. jest sprzeczna z systematyką przepisów zawartych w tym artykule. Zasadniczym celem regulacji umieszczonej w art. 545 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne jest wyłączenie rodzaju spraw wymienionych w ust. 1, 2, 3 i 4 spod kompetencji nowego organu administracji tzn. Wód Polskich. W konsekwencji tego założenia przyjętego przez ustawodawcę sprawy wymienione w tych przepisach rozstrzygane powinny być według przepisów dotychczasowych przez organy w nich wskazane. Ustawa z 20 lipca 2017 r. zniosła organ w postaci Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i przekształciła urząd obsługujący ten organ (Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej) w jednostkę organizacyjną państwowej osoby prawnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, wraz ze strukturą organizacji wewnętrznej.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę P. jako organ właściwy w sprawie.