Uzasadnienie
Wojewoda [...] wnioskiem z dnia 21 lutego 2008 r., Nr [...], zwrócił się o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., jako organu właściwego do rozpatrzenia skargi A. i J. D. na bezczynność Starosty, skierowanej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] A. i J. D. złożyli do Starostwa Powiatowego w O. podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wydaną z upoważnienia Starosty w dniu [...], Nr [...], organ zaś nie wydał żadnej decyzji, natomiast pismem z dnia [...] poinformował stronę o pozostawieniu podania bez rozpoznania.
Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. przekazało przedmiotową skargę według właściwości Wojewodzie [...]. Kolegium przyjęło, że zgodnie z brzmieniem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W myśl art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organu jednostek samorządu terytorialnego (w tym starosty -- art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. u. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone od właściwości innych organów.
Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji co do zasady jest starosta (art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego). Jak wynika z brzmienia art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego organem administracji wyższego stopnia w stosunku do starosty jest w powyższych sprawach wojewoda. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Wojewoda [...].
Wojewoda [...], nie podzielając poglądu Samorządowego Kolegium w O., w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 127 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., właściwym organem do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organ uznał, że skoro przepis art. 65 § 1 k.p.a. nie wskazuje żadnego innego organu odwoławczego, to organem odwoławczym dla starosty, stosownie do art. 17 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przekazanie postanowieniem podania do innego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a., jest bowiem czynnością procesową, a nie rozstrzygnięciem o istocie sprawy, nie jest zatem załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. na podstawie przepisu prawa materialnego, dlatego też o tym, który organ jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia, nie przesądzają przepisy prawa materialnego.
W związku z tym Wojewoda [...] stwierdził, że właściwość organu, do którego należy złożyć zażalenie na powyższe postanowienie, wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wskazują na Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie na wojewodę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Jak wynika z akt sprawy przekazanej przez Wojewodę [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, A. i J. D. złożyli skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na bezczynność Starosty Powiatu w O. w rozpoznaniu ich wniosku z dnia [...] o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]. Starosta nie wydał żadnej decyzji, zaś pismem z dnia [...] poinformował strony o pozostawieniu podania bez rozpoznania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., postanowieniem z dnia [...] przekazało niniejszą skargę Wojewodzie [...] zgodnie z właściwością wynikającą z ustawy szczególnej, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Kwestionując powyższe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Wojewoda [...] powołał się na treść art. 127 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. stanowiącym, że organ administracji publicznej wyższego stopnia jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia, chyba że ustawa wskazuje inny organ odwoławczy.
Oceniając powyższe różne stanowiska organów stwierdzić należy, iż zasadne było przekazanie sprawy do rozpoznania skargi na bezczynność Wojewodzie [...]. Wyznaczony przedmiotowym postanowieniem przez Naczelny Sąd Administracyjny organ - Wojewoda [...] jest organem właściwym do rozpoznania skargi małż. D..
Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniło swoje stanowisko, że zgodnie z treścią art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zwanej skrótowo k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym art. 35 lub 36 k.p.a. służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.
Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego (w tym starosty - art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) są Samorządowe Kolegia Odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W sprawie niniejszej właśnie ma miejsce regulacja wynikająca z ustawy, którą jest Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Art. 82 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że do właściwości organów architektoniczno-budowlanych należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów.
Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji co do zasady jest starosta (art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego). Art. 82 ust. 3 ww. ustawy stanowi zaś jednoznacznie, że organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda.
Skoro sprawa zakończona decyzją ostateczną z up. Starosty O. dotyczyła robót budowlanych regulowanych przepisami Prawa budowlanego, to przepisy tej właśnie ustawy mają zastosowanie do określenia organów właściwych do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Wykazano to na podstawie przywołanej treści art. 82 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wywodach Wojewody [...], który w uzasadnieniu także podkreślił, że zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwym organem do rozpoznania zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ.
W sprawie przedmiotowej ustawa "Prawo budowlane" wskazuje Wojewodę jako organ architektoniczno-budowlany wyższego stopnia w stosunku do starosty, będącego organem architektoniczno-budowlanym pierwszej instancji (art. 82 pkt 2 i 3 ww. ustawy).
Należy zwrócić uwagę, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o przekazaniu sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Wojewodzie [...] nie zostało przez stronę zakwestionowane wniesieniem zażalenia.
Istota sporu w sprawie niniejszej nie dotyczy rozstrzygnięcia, który organ wyższego stopnia winien rozpoznać zażalenie na postanowienie mające charakter czynności procesowej, wydane w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a. lecz dotyczy rozstrzygnięcia, który organ wyższego stopnia jest właściwy do rozpoznania zażalenia strony w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na bezczynność Starosty O. w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie budowlanej.
Zasadnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organ wyższego stopnia rozpoznaje zażalenie w granicach wyznaczonych przez art. 37 § 2 k.p.a. Skoro w myśl art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - rozumianego za przepis szczególny, Wojewoda został wskazany jako organ administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty - to wojewoda jest uprawniony do rozpoznania odwołań i zażaleń od rozstrzygnięć starosty jako organu architektoniczno-budowlanego pierwszej instancji.
Także zażalenie złożone przez stronę w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na bezczynność starosty w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania w sprawie regulowanej przepisami prawa budowlanego, winien w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygającego niniejszy spór kompetencyjny rozpoznać Wojewoda, będący organem wyższego stopnia nad Starostą. Również zdaniem tegoż Sądu w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania stanowisko Naczelnego Sąd Administracyjnego zajęte w powołanym przez Wojewodę [...] postanowieniu z dnia [...] [...], które jednak dotyczy zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 65 § 1 k.p.a. niewynikającego z działania starosty jako organu architektoniczno-budowlanego.
Mając na względzie powyższe rozważania, z mocy art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.