Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki wnioskiem z 30 maja 2022 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem m.st. Warszawy przez ustalenie organu właściwego do rozpoznania sprawy ze zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dla inwestycji: budowa zjazdu publicznego z zaprojektowanego ciągu pieszo-jezdnego na drogę gminną (ul. [...]). Adres inwestycji: działka nr ew. [...] obręb [...], dzielnica [...], województwo [...].
W uzasadnieniu podkreślił, że M. S.A. (dalej jako: Inwestor) w dniu [...] marca 2022 r. złożył do Wojewody Mazowieckiego zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dla inwestycji pn: budowa zjazdu publicznego z zaprojektowanego ciągu pieszo-jezdnego na drogę gminną (ul. [...]). Po uzupełnieniu przez Inwestora zgłoszenia i ponownym jego przeanalizowaniu, Wojewoda Mazowiecki pismem z [...] kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.), dalej powoływanej jako: "ustawa – Prawo budowlane", przekazał zgłoszenie Inwestora Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Organ stwierdził, że z treści zgłoszenia oraz złożonych wraz z nim załączników wynika, że obiekt będący przedmiotem postępowania położony jest w pasie drogowym drogi gminnej (ul. [...]), a więc działka nr ew. [...] obręb [...] nie jest położona na terenie określonym w art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, co powoduje, że rozpoznanie sprawy powyższego zgłoszenia nie znajduje się w kompetencjach Wojewody Mazowieckiego.
Prezydent m.st. Warszawy po otrzymaniu zgłoszenia Inwestora, pismem z [...] maja 2022 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał je z powrotem do Wojewody Mazowieckiego jako organu właściwego do rozpatrzenia tego zgłoszenia. Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że wbrew twierdzeniom Wojewody Mazowieckiego działka nr [...] z obrębu [...], na której ma być prowadzona budowa zjazdu, jest położona w liniach rozgraniczających drogi ekspresowej [...] – [...], co zostało wskazane w rejestrze ewidencji gruntów. Z rejestru tego wynika bowiem, że ww. działka stanowi użytek drogowy oznaczony "dr" i jest własnością [...], a zadania zarządcy drogi publicznej wykonuje Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Powyższe zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy przesądza, że działka na której ma być realizowana inwestycja jest częścią drogi ekspresowej, zaliczanych do dróg krajowych, a tym samym zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane organem właściwym w sprawie przedmiotowego zgłoszenia jest Wojewoda Mazowiecki.
Wojewoda Mazowiecki w złożonym wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podkreślił jednak, że o pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu. Tymczasem już sam tytuł zgłoszenia: "budowa zjazdu publicznego z zaprojektowanego ciągu pieszo-jezdnego na drogę gminną (ul. [...])", świadczy o tym, że ul. [...], położona na działce ew. nr [...] obręb [...], jest drogą gminną, a zatem znajduje się w zarządzie Prezydenta m.st Warszawy. Dlatego też wskazał, że to Prezydent m.st. Warszawy jest organem właściwym do rozpoznania sprawy zgłoszenia Inwestora.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent m.st. Warszawy podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] nie stanowi drogi gminnej. Jest ona częścią drogi ekspresowej nr [...], a stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, z późn. zm.) zaliczana jest do dróg krajowych, co zgodnie z art. 82 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w związku z § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z 2010 r. Nr 235, poz. 1539) oznacza, że organem właściwym w sprawie rozpoznania przedmiotowego zgłoszenia jest Wojewoda Mazowiecki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl art. 15 § 1 pkt 4 powołanej ustawy rozstrzyganie tych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Spór przedstawiony do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ma charakter negatywny, ponieważ ani Wojewoda Mazowiecki, ani Prezydent m.st. Warszawy nie uznają się za organ właściwy do załatwienia sprawy zgłoszenia Inwestora dotyczącego budowy zjazdu publicznego z zaprojektowanego ciągu pieszo-jezdnego na drogę publiczną (ul. [...]).
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Stosownie natomiast do art. 82 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek.
Ponadto w art. 82 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane wskazano, że Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia także inne niż wymienione w ust. 3 obiekty i roboty budowlane w sprawach w których organem pierwszej instancji jest wojewoda. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z 2010 r. Nr 235, poz. 1539) wskazano, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji również w sprawach zjazdów, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, z dróg krajowych i wojewódzkich (§ 1 pkt 5). Z powyższych przepisów wynika zatem, że w sprawach dotyczących obiektów i robót budowlanych związanych z drogami jako jedyne kryterium rozgraniczenia właściwości starosty i wojewody wskazano kategorię drogi, określoną w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, z późn. zm.).
Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 2 ww. ustawy droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust. 1). Przy czym zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. W art. 2a powyższej ustawy wskazano natomiast, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg krajowych zalicza się miedzy innymi autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych (pkt 1), a także drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych (pkt 3).
Mając na uwadze przytoczone powyższej przepisy w celu ustalenia organu właściwego do rozpoznania sprawy zgłoszenia budowy zjazdu publicznego z zaprojektowanego ciągu pieszo-jezdnego na drogę publiczną (ul. [...]) należy ustalić status działki na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. Ze znajdującej się w aktach sprawy (str.
45) informacji z rejestru gruntów prowadzonego przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] sporządzonej w dniu [...] maja 2022 r. wynika, że działka ewidencyjna nr [...] obręb [...], stanowi użytek drogowy, oznaczony symbolem "dr" i jest własnością [...] w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W uwagach dotyczących tej działki, określając kategorię drogi podano także, że jest to droga ekspresowa [...] odcinek: [...] – [...]. W informacji z rejestru gruntów wskazano też nr księgi wieczystej dla działki nr [...] – KW [...]. Z ww. księgi wieczystej również wynika, że działka ta jest własnością [...] w zarządzie GDDKiA. Dodatkowo podkreślić należy, że z załączonej do akt sprawy decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2008 r., nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej w korytarzu rezerwowanym pod autostradę [...] wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej znajdującej się w pasie drogowym oraz poza pasem drogowym – [...] - węzeł [...], wynika, że wśród działek na których ma być usytuowana ww. inwestycja w Dzielnicy [...], obręb [...] wskazano między innymi działkę [...]. Również z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego powyższą decyzją wynika, że sporna działka znajduje się w liniach rozgraniczających drogi [...] (w części rysunkowej teren oznaczony linią przerywaną koloru zielonego). A zatem wbrew twierdzeniom Wojewody Mazowieckiego działka, na której ma być realizowana inwestycja nr ew. [...] położona jest w liniach rozgraniczających drogi ekspresowej [...] – [...]. Powyższe wyklucza zatem pogląd, że działka ta stanowi drogę gminną. Jest ona bowiem częścią drogi ekspresowej [...] i stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zaliczana jest do dróg krajowych. Również okoliczność, że ww. działka stanowi w zasadzie ulicę biegnącą wzdłuż drogi ekspresowej, a zatem drogi krajowej, nie zmienia faktu, że jest ona drogą krajową, gdyż stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Potwierdza to także powołany powyżej art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym do dróg krajowych zalicza się miedzy innymi drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych, a także drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych. A zatem brak jest podstaw, aby przyjąć, że ul. [...], położona na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] stanowi drogę gminną.
Mając zatem na uwadze dane zawarte w rejestrze ewidencji gruntów, a także treść decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2008 r., stwierdzić należy, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] usytuowana jest w pasie drogowym drogi krajowej, a więc stosownie do art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane organem właściwym do rozpoznania zgłoszenia zamiaru budowy zjazdu z tej drogi jest Wojewoda Mazowiecki.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.