Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sprawie wszczęcia postępowania mającego na celu nakazanie rozbiórki tymczasowego obiektu "plaży" wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą. W uzasadnieniu wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał Prezydentowi Miasta Krakowa wniosek M. C. dotyczący rozbiórki obiektu "plaży" wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą zlokalizowaną na Bulwarze Wołyńskim w Krakowie.
W ww. postanowieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż wśród przepisów kompetencyjnych powiatowego inspektora nadzoru budowlanego brak jest kompetencji związanych z wydaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na ściśle określony czas (obiektu tymczasowego) na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, wydanej przez Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Zdaniem tego organu dla takich obiektów organem uprawnionym do wykonania obowiązku jego rozbiórki jest organ, który ją wydał, czyli Prezydent Miasta Krakowa, ponieważ organ ten a nie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W przedmiotowym przypadku inwestor nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, zatem zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołującego się na postanowienia oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do wykonania obowiązku rozbiórki jest organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, który wydał pozwolenie na budowę.
Decyzja pozwolenia na budowę nr [...] wydana została z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa w dniu [...] stycznia 2009 r. Przedmiotową decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Zagospodarowanie obszaru Bulwaru Wołyńskiego poprzez budowę tymczasowego obiektu zaplecza plaży (mieszczącego zaplecze gastronomiczne oraz zaplecze techniczno-socjalne), o lekkiej konstrukcji rozbieralnej, o charakterze sezonowym do powtarzalnego użytkowania, drewnianego podestu o charakterze sezonowym do powtarzalnego użytkowania, pali cumowniczych oraz montaż plaży o charakterze sezonowym do powtarzalnego użytkowania na częściach działek [...], [...], [...], [...] obr. [...] P. wraz z infrastrukturą techniczną: przyłączem elektrycznym, oświetleniem, przyłączem wodnym i kanalizacyjnym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodną i kanalizacyjną."
W rozstrzygnięciu wskazano następujące warunki, zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane – w pkt 5 określa się czas użytkowania wszystkich obiektów objętych pozwoleniem na budowę sezonowo, do 2018 r. Po zakończeniu sezonu "plażowego", obiekty objęte niniejszym pozwoleniem na budowę należy każdorazowo rozebrać i przenieść w inne miejsce, poza teren objęty decyzją pozwolenia na budowę, zgodnie z Pozwoleniem nr [...] z dnia [...] 2009 r., znak: [...], Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków."
Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w interpretacji zamieszonej na stronie internetowej w dniu 19 marca 2009 r. dotyczą w głównej mierze obiektów tymczasowych przyjętych zgłoszeniem, ale opierają się na założeniu, iż to z działalnością organu administracji architektoniczno-budowlanej wiąże się fakt powstania obowiązku rozbiórki danego obiektu (w razie przyjęcia zgłoszenia obowiązek wynika wprost z przepisów prawa, natomiast w przypadku wydania pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego decyzja ta zawiera rozstrzygnięcie co do terminu rozbiórki obiektu tymczasowego). Przyjmując prostą analogię do ww. rozumowania, można stwierdzić, że w razie wydania pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego po upływie określonego w decyzji terminu rozbiórki obiektu organem właściwym w sprawie egzekucji tego obowiązku będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem źródłem obowiązku jest treść decyzji wydanej przez ten organ.
Rozwiązanie takie pozostaje jednak w sprzeczności z podstawami prawa budowlanego, którego zasadniczym założeniem było rozdzielenie kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego, w szczególności zaś powierzenie temu drugiemu funkcji inspekcyjnej – tzw. policji budowlanej (tj. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego). W art. 84a ust. 2 sprecyzowano zaś, że organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Jak podnosi się w doktrynie "sformułowanie tego przepisu wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, by sprawdzenie dotyczyło realizacji obowiązków nakładanych nie tylko przez organy nadzoru budowlanego, ale także przez organy administracji architektoniczno-budowlanej" (R. Dziwiński, Prawo budowane.
Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2006). W przepisie tym mowa jest o wszystkich wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego rozstrzygnięciach, bez względu na organ wydający. Kontrola wykonania obowiązku jest związana ściśle z jego egzekucją, bowiem trudno wyobrazić sobie, żeby ustawodawca miał na celu rozdzielenie tych dwóch funkcji, tj. jeden organ będzie sprawdzał wykonanie, a drugi prowadził egzekucję, skoro w toku prowadzonej egzekucji na każdym etapie ciąży na organie obowiązek sprawdzania wykonania obowiązku przed podjęciem działań w celu wykonania obowiązku.
Jak wskazuje się w doktrynie katalog normujący właściwość rzeczową organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie jest zamknięty i należy dopuścić możliwość kreowania przez ustawodawcę jeszcze innych niż określone w art. 20 organów egzekucyjnych, ponadto niektóre podmioty mogą być jednocześnie zaliczone do organów egzekucyjnych, o których mowa w art. 20 § 2 czy art. 20 § 1 pkt 3 i 4 (por. P. Pietrasz, Komentarz do art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex 2010). Uwzględniając uwarunkowania rozdziału funkcji organów uczestniczących w procesie inwestycyjno-budowlanym (organów administracji architektoniczno-budowlanej jako podejmujących działania na etapie projektowania inwestycji oraz organów nadzoru budowlanego jako kontrolujących realizację prowadzonego już procesu inwestycyjnego) Prezydent Miasta Krakowa stoi na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie obowiązek prowadzenia egzekucji będzie wynikał ze szczególnej regulacji określającej właściwość, jaką jest przepis prawa budowlanego, który kreuje właśnie właściwość organów nadzoru budowlanego do podejmowania działań zmierzających do egzekucji obowiązków wynikających bądź wprost z przepisów Prawa budowlanego bądź z aktów administracyjnych wydanych na jego podstawie.
Ponadto kolejną okolicznością, która wskazuje na właściwość organu nadzoru budowlanego jest fakt, iż przedmiotowy warunek nakazujący co sezonową rozbiórkę stanowi warunek określony w pozwoleniu na budowę.
W pkt 5 warunków zawartych w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wskazano: "określa się czas użytkowania wszystkich obiektów objętych pozwoleniem na budowę sezonowo, do 2018 r. Po zakończeniu sezonu "plażowego", obiekty objęte niniejszym pozwoleniem na budowę należy każdorazowo rozebrać i przenieść w inne miejsce, poza teren objęty niniejszą decyzją pozwolenia na budowę, zgodnie z Pozwoleniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków."
Jednocześnie w pkt 1 lit. c stanowiącym szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych wskazano, iż należy spełnić warunki zawarte w ww. piśmie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (tiret 16). W warunkach tych szczegółowo określono zasady sezonowego funkcjonowania obiektu.
Nie ulega wątpliwości, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do zadań nadzoru budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1) i obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz sprawdzenie wykonywania obowiązków wynikających z decyzji wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Sprawdzenie, czy w stosunku do obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę nr [...] zastosowano warunki wskazane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (tj. czy jest on użytkowany sezonowo) jest więc w istocie sprawdzeniem wykonania warunku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc zgodnie z art. 84 należy do zadań nadzoru budowlanego.
Brak jest podstaw do różnicowania poszczególnych warunków: jednych jako podlegających kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz innych jako podlegających kontroli nadzoru budowlanego. Żaden przepis prawa nie przewiduje takiego rozróżnienia, a wobec wyraźnego usytuowania organu nadzoru budowlanego jako organu inspekcyjno-kontrolnego wskazać należy, iż kontrola w tym zakresie należy do jego obowiązków.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 to organ nadzoru budowlanego (a nie administracji architektoniczno-budowlanej) wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budową bądź w przepisach, a jeżeli proces inwestycyjny został już zakończony, ale był prowadzony w powyżej wskazanych warunkach to może wydać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3. Warto zwrócić uwagę, że to organ nadzoru budowlanego został przez ustawodawcę wyposażony w szerszy katalog uprawnień pozwalających na skuteczne realizowanie zadań w zakresie wykonywania obowiązków wynikających z prawa budowlanego (choćby szczególne uprawnienie do prowadzenia czynności kontrolnych – art. 81a). Regulacje te wyraźne wskazują na właściwość organów nadzoru budowlanego jako organów, których działania mają zapewnić realizację procesu inwestycyjnego zgodnie z (wydanym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej) pozwoleniem na budowę.
Odmienne stanowisko zdaje się pomijać usytuowanie organów nadzoru budowlanego jako wyspecjalizowanej służby państwowej mającej kontrolować i egzekwować wykonanie obowiązków wynikających z prawa budowlanego, w tym jak stwierdza art. 84a ust. 2 pkt 2 sprawdzanie wykonywania obowiązków wynikających z wszelkich decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego, bez względu na organ, który wydał rozstrzygnięcie.
Przy ocenie właściwości organów w sprawie potencjalnej rozbiórki obiektów istotne znaczenie ma również fakt, czy proces inwestycyjno-budowlany został już zakończony, czy nadal trwa. Ze względu na wyrzeczenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie) trudności napotyka jednoznaczne wskazanie statusu prawnego inwestycji – tj. czy budowa została zrealizowana w sensie formalno-prawnym czy jedynie faktycznym. O formalno-prawnym zakończeniu procesu inwestycyjnego obejmującego wzniesienie obiektu budowlanego (a taka sytuacja ma miejsce w sprawie) decyduje bowiem dokonanie skutecznego zgłoszenia ukończenia robót budowlanych bądź uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Natomiast art. 55 pkt 1 stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy.
Zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne etc. Wyznaczenie zakresu obydwu pojęć prowadzi do wniosku, że pomiędzy ww. definicjami następuje stosunek zawierania się – każdy tymczasowy obiekt budowlany jest obiektem budowlanym, ale ze względu na szczególne parametry tworzy jedną z kategorii obiektów budowlanych. Tak więc w sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciem "obiekt budowlany" w znaczeniu ogólnym, bez użycia żadnych kwalifikatorów należy przez to rozumieć wszystkie obiekty budowlane, w tym tymczasowe.
Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadziłoby do absurdalnych wniosków, że wykonywanie tymczasowego obiektu budowlanego nie podlega w ogóle regulacji Prawa budowlanego, bowiem przedmiotem robót budowlanych może być tylko obiekt budowlany. O błędnym rozumieniu art. 55 świadczą również, wyroki sądów administracyjnych, w których nie kwestionowano w ogóle możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie dla obiektów tymczasowych (por. wyrok w sprawie: WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2007 r., sygn. VII SA/Wa 2142/07 oraz NSA (sygn. II OSK 1406/08), wyrok WSA w Szczecinie z 6 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Sz 1014/07).
Natomiast niedopuszczalne byłoby wydanie pozwolenia na użytkowanie po okresie ważności pozwolenia na budowę – tzn. po określonym terminie rozbiórki (WSA w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2004 r., sygn. SA/Rz 1705/01), jednakże taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie istnieje.
Zgodnie art. 59a ust. 2 pkt 4 organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy w celu stwierdzenie prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w szczególności kontrola obejmuje sprawdzenie wykonania obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu – w przypadku nałożenia takiego obowiązku w pozwoleniu na budowę.
W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanym rozstrzygnięciu w sprawie pozwolenia na budowę, bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt tymczasowości danego obiektu. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że w przypadku pozwolenia na użytkowanie obiektu tymczasowego występuje ścisłe związanie z decyzją pozwolenia na budowę w zakresie określenia warunków użytkowania (terminu użytkowania obiektu).
W sytuacji braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz braku informacji o fakcie skutecznego przyjęcia zgłoszenia zakończenia budowy rozstrzygnięcie statusu prawnego inwestycji jest trudne. Z formalnego punktu widzenia teren taki stanowi wciąż teren budowy i prawidłowość działań podejmowanych przez inwestora na gruncie prawa budowlanego podlega kontroli organów nadzoru budowlanego, co dodatkowo przemawia za uznaniem tego organu jako właściwego do rozpatrzenie pisma.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż Prezydent Miasta Krakowa jako organ architektoniczno-budowlany I instancji nie został ustawowo upoważniony do kontroli i egzekwowania stosowania przepisów prawa budowlanego w zakresie sprawdzenie wykonywania obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Kompetencje w tym zakresie, zgodnie z art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, wynikają z przepisu szczególnego i należą do organów nadzoru budowlanego, a w tym przypadku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie.
Biorąc powyższego pod uwagę, wnosił o wskazanie jako organu właściwego do załatwienia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na wniosek wnosił o wskazanie właściwości Prezydenta Miasta Krakowa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 20 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) reguluje właściwość organów egzekucyjnych obowiązków o charakterze niepieniężnym, stanowiąc, że: "Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: (...), 2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień w zakresie administracji publicznej wydanych przez samorządowe jednostki organizacyjne, (...);
4) kierownicy powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień". Art. 20 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym odsyła przy ustaleniu organu egzekucyjnego do instytucji właściwości, nie regulując sposobu ustalenia właściwości. Na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie ma art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że "Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania". Właściwość organu egzekucyjnego ustala się na podstawie przepisów o zakresie działania.
Rozbiórka obiektu tymczasowego wskazanego w pozwoleniu na budowę jest obowiązkiem niepieniężnym inwestora, którego podstawą jest pozwolenie na budowę, określające termin rozbiórki (art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z 7 lipca 1997 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Ustawa – Prawo budowlane rozgranicza właściwość organów architektoniczno-budowlanych (art. 82 ust.
1) oraz enumeratywnie wylicza zakres właściwości organów nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1). W świetle przepisów Prawa budowlanego nie ma wątpliwości co do przypadków kiedy organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję o nakazie rozbiórki i te decyzje egzekwować w drodze decyzji administracyjnej. Wskazana we wniosku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego sytuacja nie stanowi podstawy, w myśl przepisów ustawy – Prawo budowlane w związku z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do wyprowadzenia właściwości organów nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do określenia obowiązku, który wynika z pozwolenia budowlanego – obowiązku rozbiórki obiektu. Jeżeli organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy rzeczowo do autorytatywnej konkretyzacji obowiązku rozbiórki, który to obowiązek już został zindywidualizowany w pozwoleniu na budowę, to tego rodzaju sprawy nie nalezą do właściwości tego organu. Art. 20 § 1 pkt 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odsyła do określenia właściwości organu egzekucyjnego do zakresu zadań organów administracji publicznej, określonych przepisami ustaw materialnoprawnych. Sprawy pozwolenia budowlanego zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane należą do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Przesądza to o właściwości Prezydenta Miasta Krakowa. Sąd podzielił stanowisko przyjęte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OW 76/07.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.