Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 30 listopada 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (dalej jako "wnioskodawca") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie Marszałka Województwa Opolskiego (dalej jako "Marszałek") jako organu do prowadzenia postępowania w zakresie wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwoleń wodnoprawnych dla Górażdże Cement S.A. (dalej jako "spółka")
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że decyzją z dnia 26 listopada 2007 r. Wojewoda Opolski wydał na rzecz spółki pozwolenia wodnoprawne na długotrwale obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej w celu odwodnienia Kopalni Wapienia "Strzelce Opolskie", odpompowywanie wód kopalnianych oraz na zrzut wód kopalnianych za pośrednictwem rowu A-61 do cieku Sucha. W rozdzielniku decyzji znajdowało się pięć podmiotów. Nie było wśród nich Gminy Strzelce Opolskie ani Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu.
Pismem z dnia 7 października 2010 r. Gmina Strzelce Opolskie wniosła do Marszałka Województwa Opolskiego, który przejął kompetencje Wojewody Opolskiego, o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Opolskiego z 26 listopada 2007 r.
Pismem z dnia 15 września 2010 r. o wznowienie postępowania wystąpił także Wojewódzki Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu.
Postanowieniem z dnia 19 września 2010 r. Marszałek Województwa Opolskiego wznowił postępowanie na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu. W rozdzielniku postanowienia zostało wymienionych sześć stron postępowania, lecz Gmina Strzelce Opolskie nie została wymieniona.
W dalszej części postępowania Marszałek Województwa Opolskiego uznał Gminę Strzelce Opolskie za stronę i pismem z 16 listopada 2010 r. zawiadomił ją o wznowieniu postępowania.
Decyzją z dnia 28 czerwca 2011 r. Marszałek Województwa Opolskiego uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 26 listopada 2007 r. W rozdzielniku decyzji zostało wymienionych dziewięćdziesiąt siedem podmiotów, w tym Gmina Strzelce Opolskie. W uzasadnieniu decyzji Marszałek Województwa Opolskiego stwierdził m.in., że z analizy posiadanych materiałów wynikało, że krąg osób posiadających przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu należało rozszerzyć o właścicieli gruntów zlokalizowanych wzdłuż rowu A-61, cieku Woda Rozmierecka oraz odcinka rzeki Jędrnie.
Odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej złożył Burmistrz Strzelec Opolskich.
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z 14 września 2011 r. uchylił decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 28 czerwca 2011 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia
Postanowieniem z 9 styczeń 2012 r. Marszałek Województwa Opolskiego wznowił postępowanie na wniosek Gminy Strzelce Opolskie. W rozdzielniku postanowienia zostało wymienionych dziewięćdziesiąt dziewięć podmiotów.
Decyzją z dnia 6 marca 2012 r. Marszałek Województwa Opolskiego odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody Opolskiego z dnia 26 listopada 2007 r. Z treści decyzji wynika, że została wydana na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu. W rozdzielniku zostało wymienionych tylko sześć podmiotów. Organ odmowę uzasadnił tym, że nie można uznać Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu za stronę postępowania ze względu na odprowadzanie ścieków do ziemi (do rowu A-61), a nie do cieku zarządzanego przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu.
Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu odwołał się od powyższej decyzji.
Decyzją z 30 marca 2012 r., Marszałek Województwa Opolskiego uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 26 listopada 2007 r. oraz udzielił spółce pozwolenia wodnoprawnego na długotrwale obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej w celu odwodnienia Kopalni Wapienia "Strzelce Opolskie", na odpompowywanie wód kopalnianych oraz na zrzut wód kopalnianych do ziemi poprzez rów A-61 do cieku Sucha. Decyzja została wydana na wniosek Gminy Strzelce Opolskie. W rozdzielniku decyzji zostało wymienionych dziewięćdziesiąt siedem podmiotów. W stosunku do decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 26 listopada 2007 r. zmieniono (oprócz kwalifikacji odbiornika ścieków - do ziemi, a nie za pośrednictwem rowu A-61 do cieku Sucha) punkt kontrolny jakości ścieków oraz uzupełniono i zmodyfikowano obowiązki wynikające z udzielonego pozwolenia.
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia 15 maja 2012 r. uchylił decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 30 marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Pismem z dnia 12 lipca 2012 r. Marszałek Województwa Opolskiego zawiadomił strony (dziewięćdziesiąt siedem podmiotów) o wszczęciu postępowania.
Pismem z 23 października 2012 r. Marszałek Województwa Opolskiego przekazał Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu akta sprawy jako organowi właściwemu w sprawie. W uzasadnieniu Marszałek Województwa Opolskiego stwierdził, u postępowanie wznowieniowe polega na powrocie sprawy do odpowiedniego stadium postępowania instancyjnego i organ zobowiązany jest rozpatrzyć zebrane dowody tak, jakby robił to po raz pierwszy. Właściwość wnioskodawcy wywiódł z faktu, że jedna z działek, przez którą przebiega rów A-61, jest własnością Polskich Kolei Państwowych S.A. i jest terenem zamkniętym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm. - dalej jako "p.o.ś.") oraz ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm. – zwane dalej "Prawo geodezyjne i kartograficzne").
Zgodnie zaś z art. 140 ust. 2a ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 – zwana dalej "Prawo wodne") dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydaje pozwolenie wodnoprawne w przypadku, gdy szczególne korzystanie z wód lub wykonywanie urządzeń wodnych, w całości lub w części odbywa się się na terenach zamkniętych, a odrębne przepisy nie stanowią inaczej.
Wnioskodawca zwrócił się do spółki o udzielenie informacji na temat położenia zakończenia rurociągu grawitacyjnego odprowadzającego ścieki z odwadniania Kopalni "Strzelce Opolskie". Na podstawie przesłanych materiałów (skan mapy topograficznej) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu ustalił miejsce wprowadzania ścieków do rowu A-61. Miejscem tym jest działka nr 246/3 obręb Rozmierka, stanowiąca własność Gminy Strzelce Opolskie.
Nie podzielając poglądów Marszałka Województwa Opolskiego, wnioskodawca wskazał, że analiza otrzymanych materiałów, a w szczególności wniosku, operatu wodnoprawnego i operatu pomiarowego, jednoznacznie potwierdza, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do stosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 140 ust. 2a Prawa wodnego. W ocenie wnioskodawcy, w omawianej sprawie brak jest podstawowej przesłanki wynikającej z tego przepisu - związku pomiędzy szczególnym korzystaniem z wód, wymagającym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a terenami zamkniętymi w rozumieniu ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Zdaniem wnioskodawcy niespornym jest zakres kompetencji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, jak i to, że Polskie Koleje Państwowe S.A. są właścicielem działki nr 172/1 obręb Rozmierka.
Odprowadzanie ścieków, zarówno do wód, jak i do ziemi, jest szczególnym korzystaniem z wód (art. 37 pkt 2 Prawa wodnego), wymagającym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 1 pkt 1). Odprowadzanie ścieków odbywa się za pomocą wylotu urządzenia kanalizacyjnego, będącego urządzeniem wodnym (art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. f Prawa wodnego), na wykonanie którego również wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego). W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy istotne jest, że stronami są m.in. władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód.
W ocenie wnioskodawcy, Marszałek błędnie utożsamia miejsce, w którym odbywa się szczególne korzystanie z wód, z zasięgiem oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, a w konsekwencji z wykazem stron postępowania,
Szczególne korzystanie z wód (odprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Kopalni Wapienia "Strzelce Opolskie") ma miejsce ok. 1250 m (idąc linią rowu) od działki nr będącej własnością Polskich Kolei Państwowych S.A. Wylot ścieków, za pomocą którego odbywa się to korzystanie (zakończenie rurociągu grawitacyjnego odprowadzającego ścieki z odwadniania Kopalni Wapienia "Strzelce Opolskie" i włączenie go do rowu A-61), nie jest nawet w części położony na terenie zamkniętym. W ocenie wnioskodawcy oznacza to, że na terenie zamkniętym nie odbywa się żadne szczególne korzystanie z wód, na które zostały wydane pozwolenia wodnoprawne w decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 26 listopada 2007 r.
Wnioskodawca wskazał, że wprowadzanie ścieków czy wód do wód lub do rowu, czyli do ziemi, tj. szczególne korzystanie z wód odbywa się w miejscu wylotu, a nie na całym, nieraz wielokilometrowej długości, odbiorniku.
Zdaniem wnioskodawcy, zaakceptowanie stanowiska Marszałka prowadzi do nieuzasadnionego i nielogicznego przyjęcia, że przy wydawaniu pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzenie ścieków do wód lub rowów zasięg oddziaływania korzystania z wód obejmuje wszystkie odbiorniki (rowy, rzeki) położone od miejsca zrzutu ścieków aż do morza. W konsekwencji, na podstawie art. 127 ust. 7 pkt 4 i 5 Prawa wodnego, należałoby za strony postępowania uznać za każdym razem m.in. wszystkich właścicieli urządzeń wodnych oraz wszystkich władających powierzchnią ziemi wzdłuż cieków i rowów aż do morza. Oznaczałoby to, że praktycznie we wszystkich przypadkach zrzutów ścieków (ale także odprowadzania wód), organem właściwym byłby dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, bowiem praktycznie nad każdym ciekiem lub rowem znajduje się np. linia kolejowa (teren zamknięty).
Ponadto, w ocenie wnioskodawcy, Marszałek błędnie pominął, że wystarczającą podstawą do wskazania Marszałka Województwa Opolskiego jako organu właściwego, jest uwzględnienie kompetencji wynikających z art. 140 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym marszałek województwa jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli szczególne korzystanie z wód, wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych są związane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 ust. 2a p.o.ś.
Natomiast jednym z warunków właściwości dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest, aby szczególne korzystanie z wód odbywało się na terenach zamkniętych. W ocenie wnioskodawcy należy założyć, że w przypadkach kiedy szczególne korzystanie z wód, wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych są związane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 ust. 2a p.o.ś., ustawodawca celowo wykluczył wydawanie pozwoleń wodnoprawnych spod kompetencji starosty oraz dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Natomiast w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z co najmniej trzema przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397).
W związku z powyższym, w ocenie wnioskodawcy, na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a zatem i prowadzenia postępowania w sprawie jego wznowienia, jest Marszałek Województwa Opolskiego.
W odpowiedzi na wniosek, Marszałek Województwa Opolskiego wniósł o wskazanie wnioskodawcy jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy oraz zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Marszałek wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że jedną z działek, na której zlokalizowany jest rów A-61 jest działka nr 172/1 ark. mapy 2 obręb Rozmierka, której właścicielem jest Spółka "Polskie Koleje Państwowe" S.A. z siedzibą w Warszawie. Z decyzji Nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Min. Nr 14, poz. 51 ze zm.) wydanej na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że działka ta została zakwalifikowana jako teren zamknięty, na którym usytuowane są linie kolejowe. W przypadku, gdy szczególne korzystanie z wód, w całości lub w części, odbywa się na terenach zamkniętych w rozumieniu przepisów ustawy p.o.ś., organem właściwym do rozpatrzenia takiej sprawy jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Marszałek wskazał, że wziął pod uwagę następujące przesłanki.
Po pierwsze, postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania swoim zakresem obejmuje trzy rodzaje pozwoleń wymienionych w przepisach ustawy Prawo wodne, tj. pozwolenie na długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej (art. 122 ust. 1 pkt 5), pozwolenie na odwodnienie zakładu górniczego (art. 122 ust. 1 pkt 8) i pozwolenie na szczególne korzystanie z wód - na wprowadzanie wód kopalnianych (ścieków) do rowu melioracyjnego (ziemi) będącego urządzeniem wodnym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne (art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 2).
Po drugie, zgodnie z art. 37 ustawy Prawo wodne szczególnym korzystaniem z wód jest w szczególności wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W tym przypadku mamy do czynienia z wprowadzaniem ścieków (wody kopalniane są ściekami w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. e) ustawy Prawo wodne), do urządzenia wodnego (ziemi) jakim jest rów melioracyjny w rozumieniu przepisów tej samej ustawy, poprzez wylot do wprowadzania ścieków.
Marszałek zaznaczył, że rów melioracyjny jest specyficznym urządzeniem wodnym, należącym do wielu właścicieli, przebiegającym w tym przypadku przez szereg odrębnych działek gruntu, stanowiących odrębne nieruchomości. Szczególne korzystanie z wód stanowi wprowadzanie ścieków do ziemi - urządzenia wodnego jakim jest rów melioracyjny na całej jego długości, a nie jak to wskazuje wnioskodawca w miejscu wylotu rurociągu do rowu. Świadczy o tym m.in. ilość odprowadzanych wód kopalnianych 74400 m3/d, co stanowi 3100 m3/h. W ocenie Marszałka, nie ma przy tym znaczenia, jak dużą część z terenu, przez który przebiega rów, stanowi teren zamknięty.
Marszałek podkreślił, że z informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, przedłożonym w powyższej sprawie, jednoznacznie wynika, że wody kopalniane z odwodnienia Kopalni wprowadzane są do ziemi - rowu A-61, jednakże ich ilość jest tak znaczna, że grunt na całym odcinku rowu tylko w części jest w stanie infiltrować te wody i w konsekwencji ich nadmiar dopływa do najbliższego odbiornika jakim jest ciek Sucha. Infiltracja wód kopalnianych następuje na całym odcinku rowu (gruntu).
Marszałek wskazał, że byłby właściwy w sprawie na podstawie art. 140 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo wodne, gdyby nie fakt, że szczególne korzystanie z wód w części odbywa się na terenach zamkniętych w rozumieniu przepisów ustawy p.o.ś.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie faktycznym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ.
W niniejszej sprawie powyższa przesłanka nie została jednak spełniona. Spór miedzy organami w niniejszej sprawie jest bowiem sporem co do faktów, a nie co do prawa. Organy spierają się, czy szczególne korzystanie z wód następuje choć w części na terenie zamkniętym czy też nie. Z oświadczeń pełnomocników stron złożonych na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. wynika jednoznacznie, że organy nie kwestionują prawnego rozumienia pojęcia "szczególne korzystanie z wód", lecz przedstawiają rożne interpretacje stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dysponuje środkami prawnymi, które pozwoliłyby dokonać oceny czy szczególne korzystanie z wód w niniejszej sprawie następuje na całej długości rowu nr A-61, który niewątpliwie w swoim fragmencie przebiega przez teren zamknięty czy też jedynie w miejscu wylotu odprowadzanych z kopalni ścieków. Na poczynionie takich ustaleń przez Sąd nie pozwalają przepisy ustawy p.p.s.a. Ustalanie stanu faktycznego jest bowiem zadaniem organu, który w oparciu o właściwe przepisy, czy to wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego czy też ustawy Prawo wodne, może podjąć konieczne działania celem ustalenia, w jakim dokładnie miejscu następuje szczególne korzystanie z wód, będące efektem odpompowywania wód kopalnianych oraz zrzutu wód kopalnianych do ziemi poprzez rów A-61 do cieku Sucha. Dopiero ustalenia w tym zakresie pozwolą na ocenę, który organ jest właściwy w sprawie w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo wodne.
Oznacza to, że organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w niniejszej sprawie nie formułuje tego wniosku na tle konkretnej sprawy administracyjnej, w której doszło do sporu. Nie można bowiem mówić o sporze o właściwość w sytuacji, gdy przedmiotem sporu miedzy organami jest nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy, a więc gdy spór jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może oczywiście samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego.
Należy podkreślić, że spór kompetencyjny z istoty swojej zachodzi między określonymi organami na tle konkretnej sprawy administracyjnej, o której załatwienie wystąpił do organów indywidualnie oznaczony podmiot lub podmioty. Dlatego też orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór kompetencyjny nie może być abstrakcyjne, czyli pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy.
Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.