Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnioskiem z dnia 5 października 2014 r. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. w sprawie rozpoznania zażalenia z dnia 30 kwietnia 2014 r., złożonego przez A. G., na postanowienie nr [...] wydane dnia [...] kwietnia 2014 r. przez Starostę P. w kwestii odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskiem z dnia 7 lipca 2012 r. A. G. wystąpił do Burmistrza U. o oszacowanie szkody w uprawie sadowniczej, spowodowanej podtapianiem gruntów, czego przyczyną, w jego ocenie, jest niedrożność urządzeń melioracyjnych na działce sąsiada. W toku przeprowadzonego postępowania Burmistrz U. ustalił, że przyczyną podtapiania działki wnioskodawcy jest niedrożność lub uszkodzenie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (rowy, drenowania). W związku z tym organ uznał się za niewłaściwy do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie i wydał decyzję o jego umorzeniu.
W konsekwencji powyższego, Burmistrz U. pismem z dnia 8 lipca 2013 r. przekazał wniosek A. G. z dnia 7 lipca 2012 r., do załatwienia według właściwości Staroście P., jako że zgodnie z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), jeżeli obowiązek utrzymania urządzeń melioracji wodnych nie jest wykonywany przez właściciela gruntu, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonania. Tym organem, zgodnie z art. 140 ust. 1, jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Starosta P., postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2013 r., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, odmówił wszczęcia postępowania z tego wniosku uznając, że sprawa nim objęta nie dotyczy obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji szczegółowych.
Po wniesieniu przez stronę zażalenia na to postanowienie, zgodnie z pouczeniem – do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., postanowienie zostało uchylone przez ten organ i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r.
Na skutek powyższego Starosta P. ponownie przeprowadził postępowanie w tej sprawie i postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...] kwietnia 2014 r., po raz wtóry odmówił wszczęcia postępowania w opisanym wyżej przedmiocie.
A. G., zgodnie z pouczeniem wniósł zażalenie na ww. postanowienie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Zażalenie w ww. sprawie, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. celem załatwienia według właściwości.
Kolegium wskazało, że co do zasady wyrażonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. są, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej.
W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że sprawa dotycząca obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji szczegółowych jest sprawą załatwianą zgodnie z właściwością określoną w przepisach szczególnych, tj. zgodnie z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 140 Prawa wodnego. Organem właściwym do jej załatwienia jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z art. 4 ust. 4 i ust. 4a Prawa wodnego wynika bezsprzecznie, iż właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starostów realizujących:
- 1) zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie;
- 2) kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego.
Odwołania od decyzji starostów realizujących zadania, o których mowa w ust. 4, wnosi się do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na którego obszarze właściwości następuje szczególne korzystanie z wód lub są podejmowane czynności wymagające pozwolenia wodnoprawnego albo czynności wymagające decyzji starosty w zakresie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego.
Skoro zatem ustawa szczególna uznaje, że w sprawach z zakresu utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, załatwianych przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, czyli w tym przypadku starostę, organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. jest właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, to jako taki, zdaniem Kolegium, jest też właściwy do rozpatrzenia zażalenia na odmowę wszczęcia postępowania w tej sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. podkreślił, że Starosta P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku A. G. w trybie art. 61a § 1 i 2 k.p.a., a więc nie rozstrzygnął sprawy co do istoty. Odmowa wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zdaniem organu nie mamy zatem do czynienia ze sprawą należącą do organów właściwych do wydania pozwolenia wodnoprawnego w rozumieniu art. 140 ust. 1 Prawa wodnego, dlatego przy ustalaniu organu wyższego stopnia nie może mieć zastosowania art. 4 ust. 4 tej ustawy.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie wskazuje żadnego innego organu odwoławczego. Wobec tego, organem wyższego stopnia dla starosty, stosownie do art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W niniejszej sprawie spór dotyczy tego, który organ jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia A. G. na postanowienie Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.
Należy zwrócić uwagę, że postanowienie Starosty P. zostało wydane w sprawie dotyczącej obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, a więc w sprawie z zakresu Prawa wodnego. Okoliczność, że Starosta wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a więc nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, nie ma znaczenia dla ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia. Starosta wydając rozstrzygnięcie dokonał bowiem analizy sprawy przez pryzmat jej przedmiotu, z uwzględnieniem aspektu materialnoprawnego. Ustalenie organu właściwego w sprawie powinno zatem nastąpić na podstawie stosownych przepisów ustawy właściwej dla przedmiotu sprawy, a więc przepisów ustawy - Prawo wodne. Okoliczność, że podstawę prawną postanowienia Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. stanowił art. 61a § 1 k.p.a. nie ma wpływu na właściwość organu odwoławczego. Brak jest podstaw prawnych, uzasadniających przyjęcie właściwości dwóch organów administracji publicznej, jako organów odwoławczych, w zależności od tego, czy rozstrzygnięcie wydane przez starostę jest aktem wydanym po przeprowadzeniu postępowania, kończącym je merytorycznie, czy też jest aktem odmawiającym wszczęcia postępowania.
Stosownie do art. 77 ust. 2 Prawa wodnego, jeżeli obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Przepis art. 140 ust. 1 Prawa wodnego stanowi zaś, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej.
Z kolei z art. 4 ust. 4 Prawa wodnego wynika, że właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących:
- 1) zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie;
- 2) kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego.
W myśl zaś art. 4 ust. 4a Prawa wodnego, odwołania od decyzji starostów realizujących zadania, o których mowa w ust. 4, wnosi się do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na którego obszarze właściwości następuje szczególne korzystanie z wód lub są podejmowane czynności wymagające pozwolenia wodnoprawnego albo czynności wymagające decyzji starosty w zakresie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1.
Zgodnie z art. 127 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Wobec tego należy stwierdzić, że organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia A. G. na postanowienie Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych będzie organ wyższego stopnia, którym w rozpoznawanym przypadku jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.