Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 12 marca 2007 r., działając na podstawie art. 22 § 2 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowie szamb szczelnych, na działce nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy drodze dojazdowej od ul. O., w Dzielnicy W. m.st. Warszawy i wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Delegatury Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy W., Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie uzgodnienia w/w projektu decyzji.
Jak wynika z akt sprawy Delegatura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy W., Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wymienionej powyżej inwestycji. Jednocześnie w swoim wystąpieniu przekazano informację, iż uzgodnienie jest wymagane w związku z przebiegiem planowanej autostrady A-2.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...], w sprawie uzgodnienia ww. projektu decyzji, Marszałek Województwa Mazowieckiego na podstawie art. 65 § 1 i art. 106 § 5 kpa uznał się niewłaściwym w sprawie i przekazał sprawę Wojewodzie Mazowieckiemu - wg właściwości. W uzasadnieniu tego postanowienia Marszałek podniósł, że zgodnie z nieobowiązującym Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, teren przedmiotowej inwestycji położony jest w pasie drogowym planowanej autostrady A-2. Zdaniem Marszałka, zadania w zakresie budowy dróg krajowych są zadaniami rządowymi, zatem zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych, jest Wojewoda Mazowiecki.
Nie podzielając stanowiska zawartego w w/w postanowieniu Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, iż jest oczywiste, że zgodnie z treścią art. 53 ust 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgadnianie w zakresie zadań rządowych, o których mowa w art. 48 należy do wojewody, a uzgadnianie w zakresie art. 39 ust. 3 pkt 3 należy do marszałka województwa. Każdy z ww. organów odrębnie powinien ocenić podstawy zajęcia stanowiska w sprawie, zgodnie ze swoją właściwością.
W przypadku Marszałka Województwa Mazowieckiego ocena ta wynika z ustaleń dokonanych w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego w związku z art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli teren objęty projektem decyzji znajduje się na terenie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym określonym w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego, stanowi to podstawę do zajęcia stanowiska przez Marszałka w zakresie jego kompetencji.
Odrębną sprawą jest stanowisko wojewody uzgadniające projekty decyzji w zakresie zadań rządowych, o których mowa w art. 48 ustawy. Nie można podzielić poglądu prawnego Marszałka, iż dokonana przez niego kwalifikacja planowanej autostrady A-2 jako zadania rządowego, zwalnia go z zajęcia stanowiska w trybie art. 106 Kpa, w związku z obowiązkiem wynikającym z art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej, że upoważnia do uznania się za organ niewłaściwy. Powyższa, dokonana przez Marszałka kwalifikacja planowanej autostrady A-2 jest przy tym błędna. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, iż zakres kompetencji wojewody obejmuje wyłącznie zadania rządowe, o których mowa w art. 48 ustawy, tj. te inwestycje, które zostały ujęte w programach zawierających zadania rządowe, przyjęte przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia. Marszałek nie wskazał przy tym, na jakiej podstawie przyjął, że planowana autostrada A-2 jest zadaniem rządowym, o którym mowa w art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewoda podniósł, iż w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego wyszczególnione są zadania rządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, zlokalizowane na obszarze województwa mazowieckiego, wpisane do rejestru zadań rządowych. Powyższe zadania rządowe nie obejmują budowy autostrady A-2. Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego w rozdziale IV "Uwarunkowania realizacyjne" pkt 2 "Zadania rządowe", nie wymienia inwestycji pod nazwą autostrada A-2. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia stwierdzono, że "autostrada, jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym jest umieszczona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego - Uchwała Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 65/2004 z dnia 7 czerwca 2004 r.(Dz. Urz. Woj. Maz. z 28 sierpnia 2004 r. Nr 217, poz. 5811). Tym samym wskazana inwestycja nie może być traktowana jako inwestycja celu publicznego, o której mowa w art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nadto Wojewoda wyjaśnił, że zmiana dotycząca ustaleń Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego w tym zakresie, mogłaby nastąpić w przypadku wystąpienia ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej z wnioskiem o wprowadzenie nowego programu do Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa na podstawie art. 49 ww. ustawy. W tym zakresie jednak zmiany nie były dokonywane. W tej sytuacji nie sposób uznać, że omawiana działka przeznaczona pod planowaną inwestycję może wchodzić w zakres zadania rządowego, o którym mowa w art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego również z tego powodu postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2007 r. nie może się ostać.
W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda Mazowiecki po zapoznaniu się z pisemnym uzasadnieniem postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 roku, sygn. akt II OW 55/06 rozstrzygającym podobny spór kompetencyjny podniósł, że nie można podzielić poglądu, że inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym może być tylko zadaniem rządowym, o którym mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub zadaniem samorządowym i trzeciej możliwości nie ma.
Marszałek Województwa Mazowieckiego w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2007 r. w którym uznał się niewłaściwym w sprawie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Ponadto wyjaśniono, że wymóg uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ma miejsce jedynie w przypadku kolizji projektowanych warunków zabudowy z ponadlokalną inwestycją celu publicznego, zapisaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek stwierdzenia czy taka kolizja ma miejsce.. W przypadku stwierdzenia braku takiej kolizji, nie ma obowiązku uzgadniania projektu decyzji z żadnym z organów wymienionych w art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W przypadku takiej kolizji, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, musi też ustalić, który z organów wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest rzeczowo właściwy w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie stanowiska Wojewody Mazowieckiego, że każdy z organów wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt. 10 cytowanej ustawy jest zobowiązany do uzgodnienia projektu decyzji w zakresie swoich kompetencji, jest nie do przyjęcia z uwagi na wymóg przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy. Dodano też, że powołany wyżej przepis w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji celu publicznego odsyła łącznie do przepisów art. 39 ust. 3 pkt. 3 i art. 48 omawianej ustawy. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi o inwestycjach celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym a więc zakresem swym obejmuje inwestycje stanowiące zarówno zadania rządowi i samorządowe. Drugi z wymienionych przepisów dotyczy wyłącznie zadań rządowych. Tym samym wojewoda na gruncie obydwu przepisów jest właściwy do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. - spory kompetencyjne miedzy organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Zgodnie zaś z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Przez spór należy rozumieć sytuację w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny).
Rozpoznawana sprawa jest negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy organem administracji rządowej - Wojewodą Mazowieckim a organem samorządu województwa - Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w zakresie wskazania organu uprawnionego do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Stosownie do treści powołanego przepisu art. 53 ust. 4 pkt. 10 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt. 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.).
Dokonując wykładni przepisu art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zatem wziąć pod uwagę również przepisy art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 tej ustawy, przy czym zauważyć trzeba, iż z dyspozycji art. 53 ust. 4 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że uzgodnienie z zakresu zadań rządowych, o których mowa w art. 48 ustaw należy do wojewody, natomiast uzgodnienie w zakresie zadań rządowych albo samorządowych w zakresie art. 39 ust. 3 pkt. 3 ustawy należy do marszałka województwa.
Przepis art. 39 ust. 3 pkt. 3 omawianej ustawy stanowi, iż w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Zatem przy uwzględnieniu tej normy właściwość samorządu województwa reprezentowanego przez marszałka do dokonywania przedmiotowego uzgodnienia ma miejsce wówczas gdy w planach zagospodarowania na tym szczeblu są zamieszczone inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Niespornym pozostaje w rozpoznawanej sprawie, iż w uchylonym, nieobowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego miasta stołecznego Warszawy autostrada A-2 umieszczona była jako zadanie rządowe o znaczeniu ponadlokalnym.
Natomiast w przepisie art. 48 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszącym się do zadań rządowych służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych o znaczeniu krajowym wskazano, że ministrowie i centralne organy administracji rządowej w zakresie swojej właściwości rzeczowej, sporządzają programy zawierające zadania rządowe, służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym (w ust 1). Programy podlegają zaopiniowaniu przez sejmiki właściwych województw (ust. 2). Rada Ministrów przyjmuje, w drodze rozporządzenia programy, uwzględniając w szczególności cele i kierunki o których mowa w art. 47 ust. 2. Programy rządowe o jakich mowa w w/w przepisie znajdują swój finalny wyraz w rozporządzeniach Rady Ministrów i z chwilą wydania rozporządzenia program rozpoczyna funkcjonować w obrocie planistycznym. Staje się w tym obrocie aktem wewnętrznie wiążącym i jako taki wpisywany jest do rejestru programów zawierających zadania rządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego znaczeniu krajowym.
Zatem wojewoda właściwy byłby w tej sprawie do dokonania przedmiotowego uzgodnienia tylko i wyłącznie w odniesieniu do zadań ujętych w wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu.
Takiego rozporządzenia obejmującego swym programem autostradę A-2, którego podstawę prawną stanowiłby przepis art. 48 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak do tej pory nie wydano. Niewątpliwie autostrada A- 2 jako zadanie rządowe ujęta został w innym programie i do tego tworzonym w innym trybie, albowiem Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 128, poz.1334 ze zm.) określiła sieć autostrad i dróg ekspresowych w Rzeczypospolitej Polskiej, których wykaz stanowił załącznik do tego rozporządzenia. Jednakże podstawę prawną wydania tego rozporządzenia z 15 maja 2004 r. stanowił przepis art. 4a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. Nr 71 z 2001 r. poz. 838 ze zm.).
Natomiast z wyjaśnień na rozprawie oraz przedłożonych pism wynika,że autostrada A-2 objęta została przez Radę Ministrów Indykatywnym wykazem dużych projektów dla Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowiska 2007-2013, który został następnie zaktualizowany przez Radę Ministrów w dniu 20 lutego 2007 stanowiąc załącznik do Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 29 listopada 2006 r.
Tym samym przy uwzględnieniu powyższych rozważań przyjąć należy, iż właściwość Wojewody Mazowieckiego w rozpoznawanej sprawie wyłącza fakt, braku wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzenia zawierającego zadania rządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, w którym znajdowałaby się autostrada A-2.
Skoro Wojewoda Mazowiecki nie posiada kompetencji do dokonania przedmiotowego uzgodnienia, to należy odnieść dalsze rozważania w niniejszej sprawie do normy określającej generalną klauzulę kompetencyjną zadań samorządu województwa. Według przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Zadaniami o charakterze wojewódzkim są zadania, które zgodnie z zasadą subsydiarności (pomocniczości) nie mogą (bądź nie powinny) być realizowane na niższych szczeblach struktury aparatu administracji publicznej. Bliższego określenia zakresu działalności samorządu województwa, w tym jego zadań dokonano w rozdziale 2 tej ustawy. Ważniejsze zadania o charakterze wojewódzkim realizowane przez samorząd województwa wymieniono w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, i nie jest to katalog zamknięty.
Ustanawiając ogólną zasadę kompetencyjną samorządu województwa, przepis art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa wprowadził zasadę domniemania kompetencji województwa w sferze zadań publicznych o charakterze wojewódzkim które odnoszą się również i do zadań rządowych, jednakże nie zastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej.
Autostrady stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. Nr 19 z 2007 r. poz. 115 ze zm.) zaliczane są do dróg krajowych. Rozdział 2 wskazanej wyżej ustawy o drogach publicznych określa administrację drogową. Centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W ustawie tej nie zastrzeżono na rzecz wojewody jakichkolwiek zadań związanych z drogami krajowymi. Powyższe stwierdzenie zaś w kontekście przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa pozwala przyjąć, że organem właściwym do dokonania przedmiotowego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowie szamb szczelnych na działce Nr [...] przy drodze dojazdowej od ul. O. w Dzielnicy W, m. st.
Warszawy w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest Marszałek Województwa Mazowieckiego, skoro nie jest to zadanie zastrzeżone odrębnymi ustawami na rzecz organów administracji rządowej tj. wojewody, zaś Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie został wymieniony w przepisie art. 53 ust. 4 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako właściwy do dokonania takiego uzgodnienia.
Z powyżej przedstawionych względów, mając na uwadze powołane wcześniej regulacje prawne, należy wskazać jako organ właściwy do uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy - Marszałka Województwa Mazowieckiego (art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).