Uzasadnienie
Pismem z dnia 29 lutego 2016 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Starostą Lubńskim w przedmiocie udzielenia [...] S.A. z siedzibą w K. w drodze decyzji pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji wytwórni mas bitumicznych, zlokalizowanej na terenie bazy produkcyjnej w K. gmina Lubin poprzez wskazanie, że organem właściwym do prowadzenia sprawy jest Starosta Lubiński.
Powyższy spór kompetencyjny powstał na tle następującego stanu faktycznego.
Pismem z dnia 15 lutego 2016 r. Starosta Lubiński przekazał powyższy wniosek [...] S.A. Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego, stwierdzając swoją niewłaściwość w świetle art. 378 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 1232 ze zm. – zwanej również Prawem ochrony środowiska). Jak wskazał Starosta w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. wydanej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S-3 na odcinku Nowe Miasteczko – Legnica (węzeł A4) przewidziano lokalizację wytwórni mas bitumicznych na zapleczu budowy. Także wnioskodawca wskazał, że przedmiotowa instalacja będzie elementem zaplecza budowy drogi ekspresowej S-3, które to zaplecze do dnia 31 grudnia 2018 r. zostanie zlikwidowane w związku z zakończeniem realizacji drogi. Ponieważ przedsięwzięcie związane z drogą ekspresową jest zaliczane do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2016 r., poz. 71), zaś droga ekspresowa jako budowla stanowi całości techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), a zgodnie z art. 378 ust. 2b Prawa ochrony środowiska instalacje powiązane technologicznie, eksploatowane przez różne podmioty kwalifikować należy jako jedną instalację, to organem właściwym w sprawie jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego.
Zdaniem natomiast Marszałka Województwa Dolnośląskiego przedmiotową instalację należy kwalifikować zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a dla takich przedsięwzięć właściwym organem ochrony środowiska na podstawie art. 378 ust. 1 Prawo ochrony środowiska jest starosta. Droga ekspresowa jako instalacja istnieć będzie dopiero po jej wybudowaniu i do tego czasu nie istnieje możliwość jej eksploatacji jako instalacji (art. 3 pkt 3 Prawa ochrony środowiska). Pozwolenia emisyjne, o jakich mowa w art. 180 Prawa ochrony środowiska wydawane są w związku z eksploatacją instalacji, zaś wprowadzona przez ustawodawcę regulacja art. 378 ust. 2b Prawa ochrony środowiska miała na celu stworzenie fikcji istnienia jednej instalacji w przypadku, gdy co najmniej dwie eksploatowane instalacje będą ze sobą powiązane technologicznie – pracują równocześnie i ich emisje na danym terenie się kumulują.
W niniejszej sprawie brak jest takiego powiązania pomiędzy wytwórnią mas bitumicznych, a drogą ekspresową w fazie ich eksploatacji. Wytwórnia mas bitumicznych eksploatowana będzie wyłącznie na potrzeby i na etapie budowy drogi ekspresowej. W momencie wybudowania drogi wytwórnia przestanie funkcjonować. Tym samym przepisy art. 378 ust. 2a i 2b Prawa ochrony środowiska nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, a w świetle art. 378 ust. 1 organem właściwym jest Starosta.
Odpowiedź na wniosek złożył Starosta Lubiński, podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia 15 lutego 2016 r. i podkreślając, że planowana inwestycja budowy zakładu mas bitumicznych jest powiązana zarówno prawnie poprzez decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2014 r. o zezwoleniu na realizuję inwestycji, jak i technologicznie z dużym przedsięwzięciem budowy drogi ekspresowej. Zakład, z którego odprowadzane będą gazy i pyły stanowi całość technologiczno – użytkową.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w powyższym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy, wydawanym w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a.).
W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Marszałek Województwa Dolnośląskiego jak i Starosta Lubański uznały się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku [...] S.A. o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z należącej do niej instalacji wytwórni mas bitumicznych.
Rozpoznając powyższy spór, stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 378 ust. 1 Prawo ochrony środowiska organem ochrony środowiska w sprawach, o których mowa m.in. w art. 183 jest starosta, z zastrzeżeniem ust. 2a, który ustanawia właściwość w sprawach w tym przedmiocie dla marszałka województwa. Sprawy wskazane w art. 183 Prawa ochrony środowiska, to pozwolenia wydawane w drodze decyzji m.in. na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, a więc takie jak we wniosku, co do którego powyższe organy pozostają w sporze. Podkreślić przy tym trzeba, że wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza to eksploatacja instalacji (art. 180 pkt 1 ww. ustawy), a zatem użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymanie ich sprawności (art. 3 pkt 3 ustawy).
W świetle ww. przepisów, rację ma Marszałek Województwa Dolnośląskiego, podkreślając, że kluczowe dla niniejszej sprawy jest ustalenie, że obie instalacje – budowa drogi ekspresowej oraz wnioskowana: wytwórnia mas bitumicznych – nigdy nie będą w tym samym czasie eksploatowane. O ile pozostają one ze sobą w związku, to ten związek ma charakter wyłącznie inwestycyjny. Nie wpływa to jednak na zmianę ogólnej właściwości starosty w sprawach, o których mowa w art. 183. Jak słusznie podkreśla Marszałek Województwa w rozpoznawanym wniosku, nie wystąpiła żadna z sytuacji wymienionych w art. 378 ust. 2a Prawa ochrony środowiska. W punkcie 1 tego przepisu jest mowa o już eksploatowanej instalacji ("jest eksploatowana instalacja"), co z pewnością nie występuje w niniejszej sprawie, skoro jedna instalacja powstaje dla możliwości realizacji drugiej. Punkt 2 analizowanego przepisu wprowadza wymóg, aby przedsięwzięcie miało charakter mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1. Instalacja do produkcji mas bitumicznych została zakwalifikowana jednak do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tekst jedn.
Dz. U. z 2016 r., poz. 71). § 2 ust. 1 pkt 31 ww. rozporządzenia nie mógł znaleźć zastosowania przy ustalaniu właściwości organu w niniejszej sprawie, bowiem wniosek o pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie dotyczył autostrady lub drogi ekspresowej. Punkt 3 ust. 2a art. 378 Prawa ochrony środowiska również nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, bowiem wniosek nie dotyczył odpadów.
Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4, art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a. wskazał Starostę Lubińskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku [...] S.A. o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z należącej do niej instalacji wytwórni mas bitumicznych.