Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2020 r. Starosta G. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą [...] poprzez wskazanie Wojewody jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosków Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. o stwierdzenie wygaśnięcia dziewiętnastu decyzji Starosty G.:
- - z dnia [...] listopada 2013 r. o numerach [...], znak [...] zatwierdzających projekty budowlane i udzielających pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych [...]; Etap II - Elektrownia wiatrowa EW2 do Etap XVII - Elektrownia wiatrowa EW 17 na terenie gminy [...],
- - z dnia [..] listopada 2015 r. o numerach [...], znak [...] zatwierdzających projekty budowlane i udzielających pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych [...] II; Etap I - Elektrownia wiatrowa EW18 do Etap III - Elektrownia wiatrowa EW20 na terenie gminy [...].
W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, iż pismem z dnia 10 grudnia 2020 r. Wojewoda [...] przesłał mu przedmiotowy wniosek zgodnie z właściwością.
Starosta stwierdził, że art. 16 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wskazuje, że starosta jest organem pierwszej instancji w sprawach wszczętych i niezakończonych dotyczących postępowań w sprawie pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych oraz pozwoleń na użytkowanie elektrowni wiatrowych. W pozostałych przypadkach - zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy prawo budowlane - właściwym organem pierwszej instancji w sprawach dotyczących elektrowni wiatrowych jest wojewoda. Organ podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, zgodnie z którym w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania. Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych - na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami (postanowienie NSA z 09.11.2016 r., II OW 55/16).
Na gruncie obowiązujących przepisów tylko do zakończenia sprawy wszczętej przed zmianą przepisów (tj. do czasu wydania ostatecznej decyzji) właściwym do rozpatrzenia sprawy był starosta, a po zakończeniu postępowania administracyjnego decyzją ostateczną właściwym do rozpatrzenia sprawy stał się organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania. Powyższe oznacza, że z dniem 16 lipca 2016 r. - zgodnie z treścią art. 162 k.p.a. - organem pierwszej instancji właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji jest organ, który wydałby ją w pierwszej instancji, czyli Wojewoda [...].
Powyższe stanowisko, uznające Wojewodę [...] za organ administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących zmiany ostatecznych decyzji czy wznowienia postępowań dotyczących elektrowni wiatrowych na terenie Gminy [...] zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 listopada 2019 r., II OW 125/19 (zmiana pozwolenia na budowę w zakresie elektrowni wiatrowych), postanowieniu z dnia 18 czerwca 2020 r., II OW 10/20 (wznowienie postępowania w zakresie elektrowni wiatrowych).
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...] wniósł o wskazanie Starosty G. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że zgodnie z art. 162 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia jest organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że jedynie zniesienie organu administracji, na skutek zmian strukturalnych, powoduje konieczność ustalenia organu, do którego ze względu na właściwość przekazano określone sprawy i w konsekwencji określenie organu właściwego do załatwienia sprawy według nowych przepisów. W pozostałych przypadkach ustalenie organu właściwego winno odbywać się zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów procesowych. Oznacza to, że punktem wyjścia dla ustalenia organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 k.p.a. winno być ustalenie organu, który wydał decyzję w I instancji, a nie właściwość w sprawach obiektów i robót budowlanych dla elektrowni wiatrowych, według art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy prawo budowlane (t.j.
Dz.U. 2020, poz. 1333 z późn. zm.) Przytoczony powyżej argument potwierdzają również postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia 17 listopada 2020 r., II OW 151/20 i II OW 146/20, które dotyczyły sporu kompetencyjnego pomiędzy Starosta [...] a Wojewodą [...] w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. W powołanych postanowieniach NSA podkreślił, iż w przypadku wygaśnięcia decyzji ostatecznej nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, która była przedmiotem decyzji. W takiej sprawie chodzi jedynie o ustalenie wystąpienia co najmniej jednej przesłanki z katalogu ustalonego w art. 162 k.p.a. W związku z tym nie można przyjąć, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji zmieniły się przepisy prawa materialnego, określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 k.p.a. jest upoważniony organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami.
Oznacza to, że w przypadku, kiedy od czasu wydania decyzji, która ma być wygaszona, zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest organ, który wydał tę decyzję.
Wskazane przez Starostę G. sprawy dotyczą innych postępowań (zmiany pozwolenia, wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia), w których organ dokonuje merytorycznej oceny udzielonego pozwolenia na budowę. W przypadku sprawy, dotyczącej wygaszenia pozwolenia na budowę, która nie zmierza do merytorycznego rozstrzygnięcia, brak jest podstaw do ustalania właściwości rzeczowej organu na podstawie art. 82 ust. 3 pkt. 5b Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.
Przedmiotem sporu kompetencyjnego w tej sprawie jest właściwość organu do rozpatrzenia wniosków o stwierdzenie wygaśnięcia - na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1086 ze zm.) - wskazanych na wstępie decyzji Starosty G. z 2013 r. i z 2015 r. o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych. Spór ten powstał w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961), która w art. 9 pkt 2 dokonała nowelizacji art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Na mocy tej zmiany, od dnia 16 lipca 2016 r. przepis art. 82 ust. 3 pkt 5b Prawa budowlanego stanowi, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961).
Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;
2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest jednym z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny. Wprawdzie uprawnienia inwestora ukształtowane decyzją o pozwoleniu na budowę wygasają z mocy ustawy, lecz skutek ten wymaga wiążącego stwierdzenia przez organ w trybie art. 162 § 1 k.p.a. W doktrynie wskazuje się, że jeżeli wygaśnięcie decyzji na podstawie regulacji szczególnych ogranicza się jedynie do materialnej strony decyzji, to formalna eliminacja tego aktu wymaga stwierdzenia w trybie kodeksowym (A. Matan [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego pod red. G. Łaszczycy i A. Matana, Tom II, Część 5 pod red. B. Adamiak, Warszawa 2019 r., s. 803).
Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest nowym postępowaniem administracyjnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz badanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że decyzja wygasła. Przepis art. 162 § 1 k.p.a. określa właściwość organu do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji administracyjnej i wskazuje na organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zatem organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty G. będzie ten organ. Przyjęcie, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zmieniły się przepisy prawa określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do stwierdzenia jej wygaśnięcia jest upoważniony organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami byłoby sprzeczne z literalną wykładnią na art. 162 § 1 k.p.a.
Powołane przez Starostę G. stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów, właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania, dotyczy spraw, które wymagają ponownego merytorycznego rozpoznania. Badanie właściwości rzeczowej organu przeprowadzane jest bowiem przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu. Powołane przez Starostę postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o zmianę pozwolenia na budowę czy wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że prowadząc postępowanie w tych trybach, organ uprawniony jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, dlatego uzasadnione jest, aby właściwy do załatwiania tego rodzaju spraw był organ aktualnie właściwy w tych sprawach.
Natomiast w przypadku spraw o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organ bada jedynie spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 162 § 1 k.p.a. lub przesłanek wskazanych w przepisach szczególnych, w tym trybie nie dochodzi więc merytorycznej zmiany decyzji, lecz ewentualnie do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, podobnie jak w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.
Organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia wskazanych na wstępie decyzji Starosty G. jest więc – zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. - organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, czyli Starosta G. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.