Uzasadnienie
Wnioskiem z 14 października 2014 r. Starosta Będziński wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Śląskiego jak organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Sp. jawna [...] z siedzibą w Będzinie (dalej jako "Spółka") o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów.
Starosta Będziński wskazał, że zgodnie z art. 45 ust. 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach") właściwym organem do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Wnioskodawca prowadzi w Będzinie stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z [...] r. Stacja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Skarżący eksploatuje ponadto instalację do odzysku odpadów pochodzących z terenów budowy oraz remontów obiektów budowlanych i infrastruktury drogowej na podstawie decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z [...] lutego 2008 r. (zmienionej decyzjami z [...] kwietnia 2008 r., z [...] maja 2009 r., z [...] maja 2010 r., oraz z [...] lutego 2012 r.).
Zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć zaliczanych zarówno do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. W ocenie Starosty Będzińskiego, dla pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów organem właściwym będzie marszałek województwa. Zdaniem Starosty Będzińskiego, następuje to niezależnie od kwalifikacji przedsięwzięcia, dokonywanego zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., Nr 213 poz. 1397).
Ponadto zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1231, ze zm. – dalej jako "p.o.ś."), marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Śląskiego wniósł o oddalenie wniosku oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Marszałek Województwa Śląskiego wyjaśnił, że przekazując wniosek kierował się interpretacją Ministra Środowiska z 1 kwietnia 2014 r. W szczególności odwołał się do art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach, z którego jednoznacznie wynika, że organem właściwym do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Opisany we wniosku proces przetwarzania odpadów ma polegać na kruszeniu odpadów innych niż niebezpieczne w kruszarce kontenerowej. W zakresie przetwarzania odpadów przedsięwzięcie to nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., ale do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których właściwym organem jest starosta.
W ocenie Marszałka Województwa Śląskiego, Starosta Będziński błędnie uwzględnia, że wnioskodawca na tym samym terenie prowadzi również stację demontażu pojazdów, a przedsięwzięcie to jest zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Spółka we wniosku z 14 kwietnia 2014 r. wnosiła o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięcia polegającego na kruszeniu odpadów innych niż niebezpiecznych w kruszarce kontenerowej, a nie na wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów. Zgodnie z definicją z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inna ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin.
Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Wniosek spółki dotyczył przedsięwzięcia niepowiązanego w żaden sposób ze stacją demontażu pojazdów. Ponadto Spółka złożyła wniosek z zastosowanie art. 45 ust. 5 ustawy o odpadach, wskazując na wymagania przewidziane dla wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz wymagania dla wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Sytuacja, w której posiadacz odpadów zarówno wytwarza, zbiera i przetwarza odpady, została przewidziana w art. 45 ust. 6 ustawy o odpadach, Działania takie zostały ujęte w jednej decyzji administracyjnej. Właściwość organu wynika zaś z art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach. Właściwym organem do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Gdyby wniosek spółki dotyczył tylko przetwarzania odpadów polegającego na kruszeniu odpadów innych niż niebezpiecznych w kruszarce kontenerowej to właściwym organem w tej sprawie byłby starosta, ponieważ przedsięwzięcie to należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach marszałek jest właściwy wyjątkowo, wyłącznie w określonych kategoriach spraw, natomiast w pozostałych sytuacjach występuje domniemanie kompetencji starosty. Norma art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach dotyczy sytuacji, w których wnioskodawca w tym samym miejscu zamierza realizować przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3, polegające na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, co oznacza, że marszałek województwa wydaje zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów.
Ponadto spółka wystąpiła o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Właściwość organu powinna więc zostać ustalona z uwzględnieniem art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach. W niniejszym przypadku posiadacz odpadów skorzystał z przysługującego mu prawa wskazanego w art. 45 ust. 5 ustawy o odpadach, składając do organu wniosek z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz wymagań dla wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Marszałek Województwa Śląskiego wskazał ponadto, że przekazanie sprawy Staroście Będzińskiemu uwzględniało wyjaśnienia Ministra Środowiska zawarte w piśmie z 1 kwietnia 2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej.
Właściwość organów w zakresie zezwolenia na zbieranie i prowadzenie przetwarzania odpadów została uregulowania w art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Zasadą jest, że organem właściwym jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy), natomiast wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach organem właściwym może być marszałek województwa. Dotyczy to między innymi zezwoleń dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy). Przepisy te znajdują zastosowanie również w odniesieniu do pozwoleń na wytwarzanie odpadów, co wynika wprost z art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie wniosek Spółki dotyczył wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Planowana działalność jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco wpływać na środowisko.
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu ma więc określenie skutków prowadzenia przez Spółkę na tym samym terenie działalności obejmującej stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz instalację do odzysku odpadów pochodzących z terenów budowy oraz remontów obiektów budowlanych i infrastruktury drogowej. Stację demontażu pojazdów kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Po pierwsze, stosownie do treści art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej, przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W niniejszym przypadku nie mamy jednak do czynienia z przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wniosek Spółki dotyczył przedsięwzięcia niepowiązanego w żaden sposób (poza miejscem prowadzenia działalności) ze stacją demontażu pojazdów. Planowane przedsięwzięcie należy więc traktować jako instalację mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co powoduje, że art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach, nie znajdzie zastosowania.
Po drugie, w niniejszej sprawie zastosowania nie znajdzie także art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w ust. 3, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Przepis ten dotyczy bowiem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, a w niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, wniosek dotyczył pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów, a więc pozwolenia, o którym stanowi art. 45 ust. 4-8 ustawy o odpadach. Z treści cytowanych przepisów jednoznacznie wynika, że ustawodawca odróżnia pozwolenie na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Brak jest podstaw do dokonania rozszerzającej wykładni art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, ponieważ mogłoby to powodować stworzenie normy kompetencyjnej, na mocy której marszałek województwa byłby właściwy w sprawach, których załatwienia ustawodawca mu nie powierzył.
Wbrew więc zastrzeżeniom Starosty Będzińskiego, to ten organ będzie właściwy do załatwienia przedmiotowego wniosku.
Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.