Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 23 października 2014 r. Starosta Gnieźnieński wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie wydania stosownego rozstrzygnięcia dotyczącego decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego udzielającej wnioskodawcy zezwolenia na odzysk odpadów.
W uzasadnieniu wniosku Starosta Gnieźnieński wskazał, że R. G. prowadzący Gospodarstwo Rolno - Hodowlane R. G. w C. wystąpił z wnioskiem z dnia 6 września 2013 r. do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o uchylenie wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. udzielającej mu zezwolenia na odzysk odpadów, ponieważ stała się bezzasadna z uwagi na zmianę stanu prawnego w tym zakresie. Pismem z dnia 26 września 2013 r. Marszałek poinformował wnioskodawcę o konieczności skorygowania wniosku poprzez złożenie podania o stwierdzenie wygaszenia posiadanego zezwolenia na odzysk odpadów na podstawie art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Pismem z dnia 15 listopada 2013 r. R. G. wystąpił z wnioskiem o wygaszenie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego przekazał ten wniosek Staroście Gnieźnieńskiemu jako organowi właściwemu w sprawie.
W ocenie Starosty Gnieźnieńskiego, to Marszałek Województwa Wielkopolskiego pozostaje właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Wydając zezwolenie z dnia [...] grudnia 2011 r., Marszałek uznał się za organ właściwy w sprawie w oparciu o art. 378 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), gdyż sprawa dotyczyła przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1 art. 378 ust. 2a ustawy, co wynika wprost z treści decyzji. Podniesiona argumentacja, jakoby podstawą właściwości Marszałka Województwa Wielkopolskiego był wówczas inny przepis (art. 378 ust. 2a pkt 1 Prawa ochrony środowiska), jest sprzeczna z treścią wydanej decyzji.
Również na gruncie obecnie obowiązującej ustawy dla przedsięwzięć tego rodzaju organem właściwym do wydania zezwolenia jest marszałek (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach). Skoro uprzednio Marszałek uznał swoją właściwość na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 2 Prawa ochrony środowiska (obecnie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach), to niezrozumiałe jest obecnie jego stanowisko, wskazujące na całkowicie odmienną podstawę jego właściwości. Fakt, iż obecnie ustawodawca posłużył się inną techniką legislacyjną (zamiast odesłania do art. 378 Prawa ochrony środowiska wskazał wprost w ustawie o odpadach, że do określonych przedsięwzięć właściwy jest marszałek) nie usprawiedliwia oceny prezentowanej obecnie przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego.
Zdaniem Starosty Gnieźnieńskiego, nietrafne jest w szczególności twierdzenie Marszałka, że z art. 168 ustawy o odpadach wynika, iż stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 48 tejże ustawy nie zostało ujęte w katalogu zadań samorządu województwa zleconych z zakresu administracji rządowej, gdyż przepis art. 48 nie jest przepisem kompetencyjnym i nie traktuje o zadaniach jakichkolwiek organów administracji. Określa on jedynie skutki materialnoprawne ziszczenia się określonych stanów faktycznych. Skoro Marszałek Województwa Wielkopolskiego jest właściwy do wydania zezwolenia, to oczywistym jest, że jest również właściwym do stwierdzenia jego wygaśnięcia. Przepis art. 48 ustawy o odpadach nie przewiduje szczególnych zasad dotyczących stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
W tym stanie rzeczy zastosowanie znajduje art. 162 k.p.a., zgodnie z którym właściwym w sprawie jest organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a nie organ który jest aktualnie właściwy w sprawie (jak ma to miejsce w art. 193 ust. 3 Prawa ochrony środowiska).
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Wielkopolskiego wniósł o wskazanie Starosty Gnieźnieńskiego jako organu właściwego w sprawie.
Marszałek wskazał, iż to, że wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, nie może stanowić samoistnej i jedynej przesłanki do przypisania jemu właściwości w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tego zezwolenia. Stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia stanowi przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej, zatem omawianej instytucji nie można rozpatrywać w oderwaniu od regulacji dotyczących właściwości rzeczowej organu administracji publicznej, tę natomiast - w myśl art. 20 k.p.a. - ustala się na podstawie przepisów o zakresie działania danego organu, czyli przepisów prawa materialnego.
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w przeciwieństwie do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, nie zawiera odesłania do art. 378 ust. 2a Prawa ochrony środowiska w zakresie ustalenia właściwości rzeczowej organu w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W omawianym przypadku okoliczność prowadzenia odzysku odpadów na terenie należącym do wnioskodawcy, gdzie eksploatowane było przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - instalacja do chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP (teren zakładu, o którym mowa w art. 378 ust. 2a pkt 1 Prawa ochrony środowiska) determinowała właściwość rzeczową Marszałka w sprawie wydania przedmiotowego zezwolenia na odzysk odpadów. Oczywistym jest fakt, iż odzysk odpadów polegający na kompostowaniu odpadu o kodzie 02 01 06, sam w sobie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.).
To natomiast implikuje stan, w którym na gruncie rozpatrywanej sprawy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 41 ust. 3 pkt 1 obowiązującej ustawy o odpadach, uzasadniające właściwość Marszalka Województwu Wielkopolskiego.
Zdaniem Marszałka, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Starosty Gnieźnieńskiego, według którego zgodnie z literalną wykładnią art. 162 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest zawsze organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji bez względu na obowiązujące przepisy prawa materialnego. Należy zauważyć, iż podobną konstrukcję prawną ustawodawca zastosował np. w art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a. Przyjęcie zatem takiego stanowiska oznaczałoby, że marszałek województwa nie mógłby stwierdzić wygaśnięcia lub uchylić decyzji wydanej przez starostę, który wskutek zmian kompetencyjnych powstałych na gruncie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach od dnia 23 stycznia 2013 r. utracił właściwość do orzekania np. w sprawach z zakresu składowisk odpadów, co nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia racjonalności prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny.
W tej sprawie organem wyższego stopnia nad Starostą Gnieźnieńskim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, a organem wyższego stopnia nad Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego – minister właściwy do spraw środowiska. Zgodnie bowiem z art. 169 ustawy o odpadach minister właściwy do spraw środowiska jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach, o których mowa w art. 168, z wyjątkiem spraw określonych w art. 165 ust. 1 i art. 167 ust.
2. Przepis art. 168 ustawy o odpadach stanowi natomiast, że zadania samorządu województwa, o których mowa w art. 8 ust. 5, art. 23 ust. 4, art. 31 ust. 1, art. 41 ust. 3 pkt 1 i ust. 6, art. 46, art. 47 ust. 1, 2, 4 i 7, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 131 ust. 4, art. 133, art. 134, art. 135 ust. 3 i 4, art. 144 ust. 3, art. 146 ust. 2 i 5, art. 148 ust. 1, 3 i 4, art. 151 ust. 8, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 2 są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. Przepis art. 48 ustawy o odpadach, nie został wymieniony w art. 168 tej ustawy, gdyż przepis ten zawiera wyliczenie rodzajów spraw, które należą do zadań zleconych samorządu województwa i w których marszałek województwa wydaje decyzje o charakterze merytorycznym, a art. 48 ustawy o odpadach jest przepisem o charakterze procesowym (lex specialis w stosunku do art. 162 § 1 k.p.a. w zakresie przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji). Przepis art. 48 ustawy zawiera przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów i decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Marszałek województwa jest organem właściwym do wydania tego rodzaju decyzji w przypadkach, o których mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 i ust. 6 ustawy o odpadach. W tego rodzaju sprawach marszałek jest też właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, co wynika z art. 162 § 1 k.p.a. Skoro minister właściwy do spraw środowiska jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawie wydania decyzji zezwalającej na zbieranie lub przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 3 pkt 1 i ust. 6), to jest również organem wyższego stopnia w sprawie procesowej dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.
W tej sprawie przedmiotem sporu kompetencyjnego jest to, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku R. G. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., udzielającej wnioskodawcy zezwolenia na odzysk odpadów z uwagi na zmianę stanu prawnego. Postawą prawną wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego był art. 378 ust. 2a pkt 2 Prawa ochrony środowiska, którego odpowiednikiem jest obecnie art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Zatem organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa Wielkopolskiego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 30 grudnia 2011 r. jest również minister właściwy do spraw środowiska (art. 169 w zw. z art. 168 w zw. z art. 41 ust. 3 pkt 1 oraz w zw. z art. 48 ustawy o odpadach). Skoro organy będące w sporze nie mają w tej sprawie organu wyższego stopnia, to do rozstrzygnięcia powstałego sporu o właściwość pomiędzy tymi organami właściwy jest sąd administracyjny.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wygasa: m.in. jeżeli podmiot objęty zezwoleniem zaprzestał działalności objętej zezwoleniem lub z innych powodów zezwolenie stało się bezprzedmiotowe (pkt 2), na wniosek podmiotu objętego zezwoleniem (pkt 3). Ustawa o odpadach nie zawiera przepisów szczególnych, które regulowałyby właściwość organu w sprawach, o których mowa w art. 48 tej ustawy. Zatem zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. wygaśnięcie decyzji stwierdza organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji.
W tej sprawie organem, który wydał decyzję, o której wygaszenie strona wnosi był Marszałek Województwa Wielkopolskiego. Zatem to ten organ jest właściwy do rozpoznania wniosku R. G. z dnia 15 listopada 2013 r. o wygaszenie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. i dokonania oceny czy na odzysk odpadów pochodzących z działalności prowadzonej przez wnioskodawcę nadal konieczne jest posiadanie zezwolenia administracyjnego, a zatem czy wydana w tym zakresie decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. stała się bezprzedmiotowa, jak twierdzi skarżący.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.