Postanowienie NSA z 5 kwietnia 2013 r., II OW 2/13

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 5 kwietnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy z wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w P. a Radą Miejską w M. w przedmiocie wniosku o wskazanie organu właściwego w sprawie o zastosowanie środków ochrony przed hałasem i wibracjami i odpowiedzialności administracyjnej postanawia: wskazać [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Skład

Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.)
asystent sędziego Hubert Sęczkowski protokolant

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. wnioskiem z dnia 10 stycznia 2013 r., na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ([j.t.] Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Ochrony Środowiska, a Radą Miejską w M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia skargi R. Z. na działanie Urzędu Miejskiego w M. W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r., na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) przekazał Radzie Miasta M. pismo R. Z. z dnia 7 lipca 2012 r., "z którego jednoznacznie wynikało, że jest on niezadowolony z prawidłowości postępowania Urzędu Miasta M., a co za tym idzie Burmistrza, kierującego pracami tego urzędu w sprawach związanych z korzystaniem ze środowiska przez przedsiębiorstwa spedycyjne zlokalizowane w M. przy ulicy [...]". Do pisma R. Z. dołączył korespondencję do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w związku z nieprawidłowościami na etapie określania uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia i zawiadomienie do Prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w związku z wydaniem tej decyzji.

Skarga została zwrócona wnioskodawcy, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, z naruszeniem terminu wynikającego z art. 231 k.p.a. W analizowanym przypadku nastąpił klasyczny spór negatywny. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P., skarga R. Z. winna być rozpoznana w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a., wynika zeń bowiem, że skarżący kwestionuje prawidłowość funkcjonowania konkretnego, wskazanego organu, który z naruszeniem prawa (czego potwierdzeniem była decyzja SKO stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza M. z [...] 2007 r.) zaakceptował prowadzenie określonej działalności. Przyjmując hipotetyczne założenie, że Rada miała wątpliwości co do charakteru wniesionej skargi, to winna zwrócić się do wnoszącego o nadesłanie wyjaśnień, jaki charakter ma wniesiona skarga. Wnioskodawca poinformował, że ostatnie kontrole w przedmiotowych zakładach przeprowadzili upoważnieni pracownicy Inspektoratu w 2011 r.; o wynikach kontroli poinformowano R. Z. pismem z [...] 2011 r. znak [...].

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Rada Miejska w M. reprezentowana przez radcę prawnego Z. K. wniosła o jego oddalenie.

W uzasadnieniu Rada wskazała, że po zapoznaniu się z pismem R. Z. uznała, że sprawa dotyczy ochrony przed hałasem pochodzącym od firm spedycyjnych i produkcyjnych ulokowanych w M. przy ul. [...]. W związku z powyższym podniosła, że w sprawach ochrony przed hałasem właściwym organem jest [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska i zgodnie z tym powinien wszcząć z urzędu na podstawie art. 112, 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo o ochronie środowiska ([j.t.] Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., dalej p.o.ś.) postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie poziomu hałasu w niniejszym rejonie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483, sprost. Dz.U. z 2001 r. nr 28 poz. 319, zm. Dz.U. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946; art. 4 p.p.s.a.). Właściwym do rozpoznania tego rodzaju sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Sprawa niniejsza dotyczy sporu kompetencyjnego negatywnego, gdyż zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jak i Rada Miejska w M. uznają, że są niewłaściwymi do rozpoznania wniosku R. Z. z 7 lipca 2012 r.

O sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dokonał błędnej wykładni oświadczenia woli, zawartego w podaniu z 7 lipca 2012 r. R. Z. powołał się na wcześniejszą rozmowę telefoniczną z Inspektoratem i wniósł o nadanie właściwego biegu sprawie. Wskazał na "łagodne wymagania" działu ochrony środowiska w M. "dla firm spedycyjnych i produkcyjnych ulokowanych w M. przy ul. [...]" i "dlaczego nadzór budowlany dopuścił w roku 2010 firmę spedycyjną do użytkowania nie osłoniętą ekranami akustycznymi".

Wykładnia oświadczenia woli zawartego w podaniu winna zakładać racjonalność wnioskującego i uwzględniać kontekst faktyczny i prawny, w jakim oświadczenie woli zawarte w podaniu zostało złożone (odpowiednio - uchwała SN z 11.8.1997 r., III CZP 39/97, OSNC 12/97/191 z aprobującą glosą A. Szponara - PS 6/98/100 i przywołane przez Glosatora orzecznictwo SN i GKA).

Z nadesłanych odpisów dokumentów wynika, że R. Z. we wszystkich swych pismach konsekwentnie wskazuje na przekroczenie poziomu hałasu przez firmy spedycyjne i produkcyjne, ulokowane przy ul. [...] w M. Jak zaznaczył, owe firmy spedycyjne prowadzą prace rozładunkowe również w nocy, co jest uciążliwe dla mieszkańców tego rejonu. R. Z. podejmuje działania prawne, których celem jest rozstrzygniecie spraw działaniami władczymi. W szczególności w wyniku wniesienia sprzeciwu przez Prokuratora Okręgowego w P. nr II Pa 90/11, ostateczną decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. i art. 11, 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 9 stycznia 2007 r.), stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] 2007 r. nr [...]. Z informacji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] 2011 r. znak [...] wynika, że w IV kwartale 2011 r. pracownicy Inspektoratu przeprowadzili kontrolę z zakresu przestrzegania przepisów ochrony środowiska przez firmę [...] SA z siedzibą w O., Zakładu Produkcji w M., ul. [...] i zakładu [...] Sp. z o.o., ul. [...] w M. Decyzja z dnia [...] r. znak [...] Starosty [...] określa dopuszczalne wartości poziomu hałasu poza terenem zakładu – w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej, na które zakład [...] oddziaływuje. [...] Sp. z o.o., ul. [...] w M. nie ma decyzji określającej dopuszczalne wartości poziomu hałasu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że osoba fizyczna dotknięta hałasem i wibracjami ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w żądaniu podjęcia przez organ administracji publicznej decyzji zmierzającej do ochrony jej interesów (wyrok NSA z 6.1.1999 r. IV SA 2264/96, Lex nr 48174).

Wykonanie pomiarów hałasu przez Inspektorat w listopadzie 2011 r. nie może stanowić przeszkody dla dokonania nowych pomiarów hałasu (art. 115a ust. 1 p.o.ś.), po upływie ponad 7 miesięcy od dokonania poprzednich pomiarów, w toku których Inspektorat uznał za niemożliwe wyznaczenie poziomu hałasu emitowanego do środowiska, z uwagi na różnicę między poziomem imisji a tłem akustycznym mniejszą od 3 dB. W wyniku upływu czasu zmienić się bowiem mogły rozmiary prowadzonej przez każdy z tych podmiotów działalności jak i poziom emisji hałasu.

Ustawodawca w art. 375 p.o.ś. wskazał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w Dziale III Tytułu VI p.o.ś., wszczyna się z urzędu. W razie: 1) wprowadzania przez podmiot korzystający ze środowiska substancji lub energii do środowiska bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem jego warunków, [...] wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wstrzymać w drodze decyzji, użytkowanie instalacji (art. 367 ust. 1 pkt 1) p.o.ś.). W przypadku przekroczenia warunków decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, przepisy ust. 1-4 art. 367 p.o.ś. stosuje się odpowiednio (art. 367 ust. 5 p.o.ś.), przy czym przepisów art. 367 ust. 1 [...] nie stosuje się, jeżeli zachodzą przesłanki do wydania decyzji zgodnie z art. 364 lub 365 p.o.ś. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska właściwy jest dla wydania decyzji z art. 364 bądź art. 365 p.o.ś.

Z przytoczonych względów należało wskazać [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. jako organ właściwy w sprawie rozpoznania wniosku R. Z. W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.