Postanowienie NSA z 23 maja 2014 r., II OW 2/14

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 23 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy z wniosku Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego a Prezydentem Miasta Ruda Śląska o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku w przedmiocie wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów postanawia: oddalić wniosek

Skład

Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Robert Sawuła
Sędzia del. WSA Mariola Kowalska
asystent sędziego Marta Romanowska protokolant

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2014 r. Marszałek Województwa Śląskiego zwrócił się o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta R. i wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku H. Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą PPUP H. Z. z R. o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów.

W uzasadnieniu Marszałek podał, że Prezydent przekazał wniosek powołując się na art. 41 ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz.

21. w zw. z ust. 2 i 3 ww. artykułu wskazując Marszałka Województwa jako właściwego do wydania powyższego zezwolenia. Wskazał, że przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach stanowi, że w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w art. 46 ust. 3 ustawy o odpadach organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. W ocenie wnioskodawcy przepis art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach wskazuje właściwość rzeczową marszałka województwa do wydawania zezwoleń jedynie w zakresie:

• przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy o ocenach oddziaływania, a konkretnie przedsięwzięcia wskazane w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397)
• procesów odzysku polegających na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych odpadami innymi niż niebezpieczne, jeżeli ilość umieszczonych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 ton na dobę albo całkowita pojemność wyrobiska lub odpadów jest nie mniejsza niż 25 000 ton; łatwo dostrzec identyczność tych wskaźników liczbowych z przyjętymi w § 2 ust. 1 pkt 47 i 49 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.
• regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w rozumieniu art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach.

Wnioskując a contrario należy w związku z tym zdaniem Marszałka przyjąć, że jest on właściwy wyłącznie w określonych kategoriach spraw, natomiast w pozostałych sytuacjach występuje domniemanie kompetencji starosty – prezydenta miast na prawach powiatu. Ponadto, zdaniem Marszałka przedsięwzięcie polegające na produkcji węgla, sadzy technicznej i płynów pirolitycznych nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem. Do wniosku nie dołączono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, wymaganych zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach oraz nie podano w nim informacji na temat zbierania odpadów zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy. W dniu 22 listopada 2013 r. przeprowadzono oględziny instalacji objętej wnioskiem i zapoznając się z procesem produkcyjnym ustalono, że przedmiotem produkcji zakładu są węgiel, sadza techniczna oraz płyny pizolityczne. W tym celu wykorzystywane są odpady przemysłu gumowego i produkcji gumy, tworzywa sztuczne oraz zużyte opony, które stanowią wsad do instalacji. W ramach prowadzonego przedsięwzięcia nie zachodzi proces zbierania odpadów zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach, a jedynie ich magazynowanie przed procesem przetwarzania. W związku z tym, zdaniem Marszałka wniosek nie pozostaje w jego kompetencji, nie dotyczy zbierania odpadów, nie wpisuje się w treść art. 42 ust. 2 i 3 oraz 6 ustawy o odpadach, dlatego pozostaje w kompetencji starosty, czyli w konkretnym wypadku Prezydenta.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta R. wywiódł, że zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach zezwolenie wydaje organ właściwy, odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 ustawy). Zaznaczono, że przedmiotowy wniosek w ocenie autora odpowiedzi dotyczy wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenie jednego zakładu (w tym samym miejscu). Za niezrozumiały uznano pogląd Marszałka, że wniosek "nie wpisuje się" w treść art. 42 ust. 2 i 3 oraz 6 ustawy o odpadach. Podkreślono także, że pod warunkiem trafności oceny wniosku co do zakresu, przy jednoczesnej prawidłowości oceny, że nie mamy do czynienia z przedsięwzięciem określonym w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach (zawsze znacząco oddziałuje na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), właściwym w zakresie wydania zezwolenia byłby w istocie organ wskazany w przepisie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, czyli prezydent miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. 2002. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej.

Istotą sporu o właściwość jest sytuacja, w której zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozstrzygnięcia i rozpatrzenia tej samej sprawy. O sporze o właściwość możemy mówić w sytuacji, gdy nie ma sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego i w oparciu, o jakie przepisy prawa materialnego należy rozstrzygnąć daną sprawę trudno mówić o sporze o właściwość. W takiej sytuacji dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór o właściwość, gdyż nie ma wówczas rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy.

Rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie może polegać na wyszukiwaniu przez sąd właściwej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego, albowiem to organ administracji jest właściwy do ustalenia rodzaju sprawy, a tym samym podstawy materialnoprawnej jej rozstrzygnięcia. Wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem musi być poprzedzone ustaleniami organów obejmującymi stan faktyczny sprawy, ustalenia w tym zakresie stają się podstawą analizy przepisów prawa.

Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ wyprowadza wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy, daje podstawę do przekazania żądania organowi, jego zdaniem właściwemu, a następnie jeśli ten organ uzna się za niewłaściwy do wystąpienia do NSA z żądaniem rozstrzygnięcia sporu o właściwość. W sporze o właściwość nie może być rozbieżności w zakresie ustaleń dotyczących stanu faktycznego.

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy wywieść należy, iż wbrew stanowisku wnoszącego nie poczyniono w niniejszej sprawie wyczerpujących ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, nie wskazano pełnej regulacji prawa materialnego, mającej w sprawie zastosowanie.

Stwierdzono lakonicznie we wniosku skierowanym do sądu, że badana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stwierdzenia nie odniesiono do konkretnych norm. Nie poczyniono żadnych rozważań, co do powodów, które skłoniły organ do zajęcia takiego stanowiska. Organ nie wyjaśnił, czy instalacja do pirolizy w żadnym wypadku nie podlega pod działanie rozporządzenia wykonawczego, czy też decyduje o tym wielkość odpadu podlegająca przerobowi.

Marszałek Województwa Dolnośląskiego nie zwrócił uwagi i nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy wskazaną we wniosku wielkością odpadów, poddawanych przetwarzaniu względem określonej w karcie informacyjnej przedsięwzięcia.

I tak z wniosku wynika, że planowana wielkość odpadów, poddawana przeróbce, to łączne 10000Mg na rok, tymczasem w karcie informacyjnej przedsięwzięcia planowany przerób surowca na rok określono na 10000 ton.

Wskazane przez inwestora wielkości w sposób istotny różnią się pomiędzy sobą.

Za niedostateczne uznać należy zawarte we wniosku stwierdzenie, iż na podstawie oględzin ustalono, że w ramach przedsięwzięcia nie zachodzi proces zbierania odpadów. W istocie bowiem w sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), a właśnie takie jest w sprawie podlegającej rozpoznaniu, rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej i organ ten nie jest władny do zmiany tego żądania, rozpatrzeniu podlega żądanie określone we wniosku, w razie wątpliwości co do woli strony, zobowiązać ją należało do złożenia stosownego wyjaśnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r. sygn. II OSK 1434/10 - LEX nr 115875 oraz wyroki WSA: z dnia 20 października 2010 r. sygn III Sa/Łd 452/10 - LEX nr 758206, z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. I SA/Wa 1800/11 - LEX nr 1137318 i z dnia 24 marca 2011 r. sygn. II SA/Kr 130/11 - LEX nr 784068).

Samodzielna decyzja organu w tym względzie nosi znamiona dowolności.

Organ administracji zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem winien w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Winien czuwać nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postepowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu zobowiązane są udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa).

Oznacza, to że skoro w wyniku oględzin instalacji Marszałek Województwa Śląskiego nabrał przekonania, iż przedsięwzięcie obejmuje wyłącznie przetwarzanie odpadów należało H. Z. o wynikach tej czynności poinformować, wyjaśniając powody takiej oceny, z jednoczesnym odniesieniem się do przepisów prawnych regulujących te kwestie, w tym do ustawowej definicji "zbierania", zawartej w ustawie o odpadach.

Przy czym w piśmie skierowanym do inwestora winno znajdować się także zobowiązanie do sprecyzowania żądania w zakresie przedmiotu przedsięwzięcia.

Identyczne rozważania, w tym szczegółowe ustalenia faktyczne i prawne, pozwalające określić przedmiot sprawy winien zawierać wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.

W przeciwnym wypadku nie jest możliwe dokonanie przez sąd administracyjny zbadania i rozstrzygnięcia wniosku.

Do sądu nie należy ustalanie stanu faktycznego sprawy ani wyszukiwanie właściwej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego.

W zaistniałej sytuacji brak podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o właściwość.

Stąd na zasadzie art. 15 §2 w związku z art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.