Postanowienie NSA z 15 września 2021 r., II OW 2/21

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy z wniosku Starosty Nowotomyskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Nowotomyskim a Wojewodą Wielkopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Budowa fragmentu podziemnej sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV wraz z towarzyszącą siecią telekomunikacyjną oraz niezbędną infrastrukturą techniczną" na terenie działek o nr [...] obręb [...] gm. [...] postanawia: wskazać Starostę Nowotomyskiego jako organ właściwy w sprawie.

Skład

sędzia NSA Grzegorz Czerwiński przewodniczący
sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sprawozdawca
sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak

Uzasadnienie

Starosta Nowotomyski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Wojewodą Wielkopolskim w sprawie wskazania właściwego organu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Budowa fragmentu podziemnej sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV wraz z towarzyszącą siecią telekomunikacyjną oraz niezbędną infrastrukturą techniczną" na terenie działek o nr [...] obręb [...] gm. [...].

W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że pismem z dnia 10 września 2020r. inwestor [...] sp. z o.o. w K. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę fragmentu podziemnej sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" na terenie działek o nr [...] obręb [...] gm. [...] dla zamierzenia budowlanego farmy wiatrowej [...].

Starosta Nowotomyski na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy Prawo budowlane w dniu 24 września 2020 r. przekazał wniosek inwestora według właściwości do Wojewody Wielkopolskiego celem załatwienia sprawy, zaś ten z kolei przekazał ten wniosek Staroście Szamotulskiemu jako organowi właściwemu w sprawie. Jednakże Starosta Szamotulski zawiadomieniem z dnia 2 listopada 2020 r. przekazał Staroście Nowotomyskiemu przedmiotowy wniosek stwierdzając, że zamierzenie dotyczy części odcinka linii elektroenergetycznej WN-100kV wraz z linią światłowodową i infrastrukturą techniczną dla przyłączenia farmy wiatrowej [...] do GZP w m. [...], natomiast to decyzją Starosty Nowotomyskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] udzielono [...] sp. z o.o. (obecnie [...] sp. z o.o.) pozwolenia na budowę w zakresie budowy farmy wiatrowej w części dotyczącej "Budowy infrastruktury towarzyszącej w postaci linii kablowej SN 30 kV, światłowodowych i uziemienia, zjazdy z niepublicznych dróg gminnych i stacji elektroenergetycznej GPO FW [...] wraz z linią przyłącza elektroenergetycznego WN 110 kV i światłowodową "na określonych działkach w ob. [...],[...],[...], [...] i [...]. W związku z tym, że większość zamierzenia budowlanego tj. Farmy Wiatrowej znajdowała się na terenie Powiatu Nowotomyskiego (art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.), to Starosta Nowotomyski był właściwy w przedmiocie udzielenie pozwolenia na budowę ww. Farmy Wiatrowej [...].

Zdaniem Starosty, w tej sprawie, wniosek o pozwolenie na budowę złożony został po wejściu w życie przepisów nowelizujących ustawę Prawo budowlane - to właściwym organem do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest Wojewoda, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej działający w ramach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Oznacza to, że w myśl art. 9 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, dotychczasowy organ starosta jest zastępowany przez nowy organ pierwszej instancji tj. wojewodę (art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy Prawo budowlane). Uznano, że aby turbina wiatrowa mogła pracować musi być podłączona do sieci energetycznej lub mieć zapewniony magazyn lub system teletransmisji danych do odpowiedniego operatora sieci. Zatem są to elementy elektrowni wiatrowych, bez których elektrownia nie może produkować energii i jako całość stanowią instalacje odnawialnego źródła energii. Jeżeli jest to zamierzenie, którego nie można etapować, to pozwolenia na budowę nie można dzielić na dwa organy, a następnie oddawać do użytkowania przez dwa organy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uznając więc, że sporne zamierzenie jest integralna częścią inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] dot. 11 elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną w postaci fundamentów elektrowni, linii kablowych SN 30 kV, światłowodowych i uziemienia stałego, oraz decyzją Starosty Nowotomyskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] którą udzielono pozwolenia na budowę w części dotyczącej "Budowy infrastruktury towarzyszącej w postaci linii kablowej SN 30 kV, światłowodowych i uziemienia, zjazdy z niepublicznych dróg gminnych i stacji elektroenergetycznej GPO FW [...] wraz z linią przyłącza elektroenergetycznego WN 110 kV i światłowodową na określonych działkach w ob. [...],[...],[...], [...] i [...], bez której "elektrownie wiatrowe" nie mogą funkcjonować.

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Wielkopolski wniósł o wskazanie, że to Starosta Nowotomyski jest organem rzeczowo i miejscowo właściwym w tej sprawie. Organ wyjaśnił, że zakres wniosku obejmuje budowę odcinka podziemnej sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV wraz z towarzyszącą siecią telekomunikacyjną oraz niezbędną infrastrukturą techniczną. Linia ta stanowi wyprowadzenie energii elektrycznej z farmy wiatrowej [...], lokalizowanej na terenie powiatu nowotomyskiego. Wojewoda podkreślił, że sieci które są przedmiotem wniosku inwestora nie zostały uwzględnione w pierwotnej decyzji, udzielającej pozwolenia na budowę 11 elektrowni wiatrowych. Badając jednak przedmiotowy wniosek pod względem rzeczowym w sprawie obiektów i robót budowlanych w zakresie elektrowni wiatrowych, Wojewoda przypomniał, iż zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy Prawo budowlane wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 981 ze zm.). Zgodnie z definicją zawartą w ww. przepisie, elektrownia wiatrowa to instalacja odnawialnego źródła energii, składająca się z części budowlanej stanowiącej budowlę w rozumieniu prawa budowlanego oraz urządzeń technicznych, w której energia elektryczna jest wytwarzana z energii wiatru, o mocy większej niż moc mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2020 r., poz. 261 ze zm.). Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Kolejno w myśl art. 2 pkt 2 ustawy wiatrakowej, przez elementy techniczne rozumie się wirnik z zespołem łopat, zespół przeniesienia napędu, generator prądotwórczy, układy sterowania i zespół gondoli wraz z mocowaniem i mechanizmem obrotu. Przenosząc powyższe definicje na grunt tej sprawy uznano, że projektowany odcinek podziemnej sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV wraz z towarzyszącą siecią oraz niezbędną infrastrukturą wykraczają poza definicje elektrowni wiatrowej, gdyż ta nie uwzględnia sieci elektroenergetycznych wyprowadzających energię elektryczną z farmy wiatrowej. Ponadto uznano, iż przedmiotowej inwestycji nie można zakwalifikować jako przyłącza, zatem te roboty stanowią odrębny od elektrowni wiatrowej obiekt budowlany - obiekt liniowy, o którym mowa w art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane. To stanowisko koresponduje również z złącznikiem do ustawy Prawo budowlane w którym wymieniono kategorie obiektów budowlanych dla elektrowni wiatrowych (kat. XXIX i XXVI). Ponadto gdyby przyjąć, że sieci elektroenergetyczne odprowadzające energię elektryczną z elektrowni wiatrowej stanowią jej element, to zgodnie z art. 3 ustawy wiatrakowej, ich lokalizacja musiałaby nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sprawie wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r.), a z niej wynika, że nie ma planu dla terenu na którym ma być ona realizowana. To wszystko zdaniem Wojewody potwierdza tezę, iż sieci elektroenergetyczne nie mieszczą się w definicji elektrowni wiatrowej oraz stanowią odrębny od elektrowni wiatrowej element. W związku z powyższym Wojewoda Wielkopolski nie jest właściwy do rozpoznania wniosku inwestora na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy Prawo budowlane. Przeanalizowano również wniosek i przesłany projekt budowlany i uznano, że Wojewoda nie jest właściwy również w oparciu o art. 82 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Zatem organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, jak zaznaczono, jest starosta w trybie art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.

Spór kompetencyjny w tej sprawie dotyczy tego, który z organów pozostających w sporze powinien wydać decyzję o pozwoleniu na budowę inwestycji pn. "Budowa fragmentu podziemnej sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV wraz z towarzyszącą siecią telekomunikacyjną oraz niezbędną infrastrukturą techniczną" na terenie działek o nr [...] obręb [...] gm. [...] dla zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty Nowotomyskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] - 11 elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną w postaci fundamentów elektrowni, linii kablowych SN 30 kV, światłowodowych i uziemienia stałego. Nadto Starosta Nowotomyski decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] udzielił pozwolenia na budowę w części dotyczącej "Budowy infrastruktury towarzyszącej w postaci linii kablowej SN 30 kV, światłowodowych i uziemienia, zjazdy z niepublicznych dróg gminnych i stacji elektroenergetycznej GPO FW [...] wraz z linią przyłącza elektroenergetycznego WN 110 kV i światłowodową" na określonych działkach w ob. [...],[...],[...], [...] i [...]. Spór dotyczy tego czy w sprawie ma zastosowanie przepis art. 82 ust. 2 czy art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy Prawo budowlane.

Generalnie norma art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) dotyczy właściwości rzeczowej i instancyjnej organów administracji architektoniczno-budowlanej. Co do zasady organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 jest starosta (art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W realiach tej sprawy przypadki z ust. 3 i 4 art. 82 cyt. ustawy nie mają zastosowania. Natomiast Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty i organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, co wynika z art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy Prawo budowlane. Ten ostatni przepis dodano przez art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 961) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 16 lipca 2016 r. Z kolei art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych zawiera ustawową definicję pojęcia elektrowni wiatrowej. Stosownie do tego przepisu przez elektrownię wiatrową należy rozumieć instalację odnawialnego źródła energii, składającą się z części budowlanej stanowiącej budowlę w rozumieniu prawa budowlanego oraz urządzeń technicznych, w tym elementów technicznych, w której energia elektryczna jest wytwarzana z energii wiatru, o mocy większej niż moc mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r., poz. 610). Zaś elementy techniczne o jakich mowa wyżej to wirnik z zespołem łopat, zespół przeniesienia napędu, generator prądotwórczy, układy sterowania i zespół gondoli wraz z mocowaniem i mechanizmem obrotu - art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r.

Skoro wojewoda, co wynika z przytoczonych wyżej przepisów, jest organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dot. elektrowni wiatrowych w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, to podstawowe znaczenie w tej sprawie ma kwestia czy przedmiotowa inwestycja dotycząca budowy podziemnej linii elektroenergetycznej wraz z towarzyszącą siecią telekomunikacyjną oraz niezbędną infrastrukturą, a służąca do wyprowadzenia energii elektrycznej z farmy wiatrowej [...] lokalizowanej na terenie powiatu nowotomyskiego, jest realizacją elektrowni wiatrowej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, planowana inwestycja, dla której Burmistrz Gminy [...] wydał w dniu [...] czerwca 2020 r. decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie fragmentu podziemnej sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia wraz z towarzyszącą siecią telekomunikacyjną oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, przy uwzględnieniu definicji ustawowej elektrowni wiatrowej wynikającej z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w realiach przedmiotowej sprawy nie stanowi realizacji elektrowni wiatrowej. Niewątpliwie projektowany odcinek podziemnej sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV wraz z towarzyszącą siecią oraz niezbędną infrastrukturą wykracza poza definicję elektrowni wiatrowej, gdyż ta, co wyżej wykazano, nie uwzględnia sieci elektroenergetycznych wyprowadzających energię elektryczną z farmy wiatrowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowe roboty stanowią odrębny od elektrowni wiatrowej obiekt budowlany - obiekt liniowy, o którym mowa w art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane.

Planowana sieć elektroenergetyczna to układ urządzeń i przewodów przeznaczonych do przesyłania energii elektrycznej z elektrowni do punktu odbioru. Trafnie wnioskodawca wskazuje, iż aby turbina wiatrowa mogła pracować musi być ona podłączona do sieci elektroenergetycznej. Jednakże realizacja przyłączy ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przywoływana normą do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy – por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2013 r. II OSK 896/12. Z powyższego wynika zatem, iż istnieje możliwość realizacji przyłączy w odrębnym trybie (jak realizowane w tej sprawie) co oznacza, że nie muszą one być objęte decyzją o pozwolenie na budowę, w tym wypadku elektrowni wiatrowej w jego zasadniczej części. Tym samym planowana inwestycja nie jest realizacją inwestycji o której mowa w art. 82 ust. 2 pkt 5b ustawy Prawo budowlane, a więc elektrowni wiatrowej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Jak trafnie zauważono w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, dodatkowym potwierdzeniem tego, iż sieci odprowadzające energię elektryczną z elektrowni wiatrowej nie stanowią jej elementu, jest wydanie w tej sprawie decyzji o ustaleniu dla spornej inwestycji decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdy tymczasem gdyby było jak wskazuje wnioskodawca, to wówczas realizacja planowanego w tej sprawie przedsięwzięcia w zakresie jego lokalizacji musiałaby nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych), a tak nie jest w odniesieniu do planowanej inwestycji.

Zatem w realiach tej sprawy organem właściwym, na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Budowa fragmentu podziemnej sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV wraz z towarzyszącą siecią telekomunikacyjną oraz niezbędną infrastrukturą techniczną" na terenie działek o nr [...] obręb [...] gm. [...] pozostaje Starosta Nowotomyski.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.