Uzasadnienie
Pismem 5 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. (PINB) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem, a Wójtem Gminy R., poprzez wskazanie tegoż Wójta jako organu właściwego do załatwienia wniosku J.P. oraz o zasądzenie od organu gminy kosztów postępowania sądowego na rzecz organu wnioskującego o rozpatrzenie sporu.
W uzasadnieniu wniosku przywołano fragmenty podania J. P., który zwrócił się pismem z 5 listopada 2021 r. do Wójta Gminy R. o zweryfikowanie czy właściciele nieruchomości przy ul. [...] w R. prowadząc działalność gospodarczą polegająca na przetwarzaniu mięsa zwierząt oraz handlu detalicznym dokonali zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, a które to podanie organ gminy przekazał do PINB jako organu właściwego. PINB eksponuje, że w podaniu wnoszący powoływał się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując konkretnie na art. 59 ust. 3 tej ustawy i oczekując podjęcia rozstrzygnięcia w trybie tegoż przepisu. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy, dodając że PINB prowadzi już postępowanie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego odnośnie samowolnej budowy garażu na działce przy ul. [...] w R. Odpowiadając na wniosek PINB Wójt Gminy R. wnosi o wskazanie tegoż organu nadzoru budowlanego, jako właściwego w sprawie. W stanowisku organu gminy wyeksponowano, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części została uregulowana w art. 71 Prawa budowlanego. Organ gminy wywodzi, że z podania J. P. wynikać ma, że jego żądanie dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nie zaś zmiany zagospodarowania terenu. Dalej, zauważając iż art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy pojęcia samowoli urbanistycznej, nie zaś samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, powołano się na tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2020 r., II OSK 208/19. W konkluzji wniesiono wyznaczenie PINB jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 Ppsa). Z uwagi na charakter organów uczestniczących w sporze, spór ten jest sporem kompetencyjnym. Wójt Gminy R. jest organem jednostki samorządu terytorialnego, PINB zaś jest kierownikiem powiatowej inspekcji. Z art. 22 § 2 K.p.a. (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.) wynika, że spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. Właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego sporu kompetencyjnego, jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa).
Istota sporu kompetencyjnego polega na tym, że sprawa, w której powstał spór musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05, ONSAiwsa 2006, nr 3, poz. 75).
Istota sporu pomiędzy PINB, a Wójtem Gminy R. sprowadza się do oceny charakteru podania wniesionego przez J. P. Niesporne jest, że podanie to wniesiono do Wójta Gminy R., że w podaniu tym wnoszący domagał się zweryfikowania, czy właściciele nieruchomości przy ul. [...] w R., prowadzący działalność gospodarczą związaną z ubojem gospodarczym zwierząt uzyskali decyzję o warunkach zabudowy na zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Wnoszący podanie jednoznacznie – w przypadku ustalenia, iż takowej decyzji nie wydawano – domaga się zastosowania środków przewidzianych w art. 59 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. 2022, poz. 503, Upzp). W myśl art. 59 ust. 1 Upzp "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio", z kolei art. 59 ust. 3 cyt. ustawy określa, że "W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania".
Wbrew stanowisku Wójta Gminy R., a zgodnie z wywodami PINB zawartymi we wniosku o rozpatrzenie sporu, treść podania J. P. jest jasna, precyzyjna, wskazano w nim podstawę prawną żądania. Właściwość do wydawania decyzji o warunkach zabudowy co do reguły (art. 60 uts. 1 Upzp) przysługuje wójtowi gminy, również ten organ jest właściwy do podjęcia środków, o których mowa w art. 59 ust. 3 Upzp.
Abstrahując od zasadności źródłowego podania J. P., właściwym w sprawie będzie Wójt Gminy R. W realiach zaistniałego sporu uznać wypadnie trafność argumentacji PINB.
Co się tyczy wniosku PINB o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego wypadnie zauważyć, że przepisy Ppsa nie przewidują takiej możliwości, zastosowanie w sprawie ma ogólna reguła z art. 199 cyt. ustawy, zgodnie z którą "Strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". W Ppsa brak przepisu szczególnego pozwalającego zasądzić koszty postępowania na rzecz organu wnioskującego o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego.
Z powodów wyłuszczonych powyżej organem właściwym w sprawie będzie Wójt Gminy R., którego wskazano na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 Ppsa, jak w sentencji postanowienia.