Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2015 r. Starosta B., zw. dalej Starostą, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Marszałkiem Województwa K.-P., zw. dalej Marszałkiem Województwa, w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie przetwarzania (odzysku) odpadów o kodzie 19 08 05, polegającego na ich wykorzystaniu w ramach rekultywacji składowiska odpadów w trybie przepisów ustawy o odpadach.
Starosta wskazał, że 29 sierpnia 2014 r. wpłynął ww. wniosek Zakładu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w S. K., zw. dalej wnioskodawcą. Starosta wyjaśnił, że wnioskodawca pierwotnie złożył dwa odrębne wnioski, z których pierwszy dotyczył wydania decyzji ustalającej kierunek, termin, zakres i sposób przeprowadzenia rekultywacji. Wskazał, że sprawa ta w dalszym ciągu podlega rozpatrzeniu przez organ. Drugi wniosek dotyczył udzielenia stosownego zezwolenia na odzysk (przetwarzanie) odpadów o kodzie 19 08 05 w trybie przepisów ustawy o odpadach. Starosta podkreślił, że z ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie wynikało, że całkowita pojemność przedmiotowego składowiska odpadów wynosi 104 000 t. Zdaniem Starosty, w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z procesem polegającym na wykorzystaniu odpadów do rekultywacji zamkniętego składowiska odpadów, przy czym realizowany proces stanowi zarówno proces rekultywacji, jak też proces odzysku, a żądanie wnioskodawcy obejmuje udzielenie zezwolenia na prowadzenie procesu odzysku (przetwarzania) odpadów w trybie przepisu art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21), zw. dalej ustawą o odpadach), w związku z art. 96 tejże ustawy.
W ocenie Starosty, zgodnie treścią art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach, zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje organ właściwy ze względu na miejsce prowadzenia przetwarzania odpadów. Zgodnie z brzmieniem art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a, organem takim jest właściwy miejscowo Marszałek Województwa, w odniesieniu do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, ze zm.) zw. dalej rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r., natomiast Starosta jest właściwy w odniesieniu do pozostałych przedsięwzięć. Zapisy zawarte w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia wskazują, że przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko są składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t. Biorąc pod uwagę powyższe Starosta uznał, że rozpatrzenie wniosku należy do kompetencji Marszałka Województwa.
Marszałek Województwa stanął na stanowisku, że zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 19 08 05 poprzez ich wykorzystanie do rekultywacji składowiska odpadów (tworzenia okrywy rekultywacyjnej zamkniętego składowiska), jest Starosta. W ocenie Marszałka, to nie składowisko odpadów jest przedmiotem wniosku. Wnioskodawca nie wnosi o wydanie zezwolenia na przedsięwzięcie polegające na budowie składowiska odpadów, czy też jego eksploatacji, poprzez składowanie (unieszkodliwianie) odpadów. Zdaniem Marszałka Województwa, odzysk taki dopuszczony jest rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (DZ. U. z 206 r., Nr 49, poz. 356), co jednoznacznie potwierdza fakt, iż przedmiotem wniosku nie jest instalacja, a więc "składowisko odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t", o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Zgodnie z pkt 13 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. poza instalacjami i urządzeniami, dopuszcza się wykorzystanie odpadu o kodzie 19 08 05. Ustabilizowane komunalne osady ściekowe "do rekultywacji biologicznej zamkniętego składowiska lub jego części (tzw. okrywy rekultywacyjnej), przy czym grubość warstwy stosowanych odpadów powinna być uzależniona od planowanych obsiewów lub nasadzeń".
Zdaniem Marszałka, rekultywacja składowisk odpadów, która może być prowadzona również poprzez odzysk odpadów, jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., zgodnie z którym, przedsięwzięciami takimi są "instalacja związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie prawnym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udzielenie przedmiotowego zezwolenia jest Starosta B. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach dokonuje podziału właściwości rzeczowej pomiędzy marszałka województwa i starostę. Z art. 41 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy wynika, że marszałek województwa właściwy jest w sprawach:
- a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
- b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,
- c) dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.
W pozostałych przypadkach, do wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów, organem właściwym jest starosta. Ustawodawca określił zatem katalog przedsięwzięć, dla których to marszałek województwa będzie właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i na ich przetwarzanie. Natomiast w przypadku starosty użycie zwrotu "w pozostałych przypadkach" oznacza, że starosta, co do zasady, jest właściwy do wydania zezwolenia w każdej sprawie niewymienionej w pkt 1 ust. 3 art. 41 ustawy o odpadach.
W przedmiotowej sprawie wnioskodawca zamierza zrekultywować teren po byłym składowisku odpadów komunalnych. Bezspornym jest, że stanowisko to zostało zamknięte decyzją Starosty B., nr..., z dnia 16 marca 2017 r. Wnioskodawca wskazał, że do rekultywacji stanowiska zostaną użyte ustabilizowane komunalne osady ściekowe powstające w oczyszczalni ścieków należącej do Spółki Wodnej "K.". Przedmiotowe odpady wnioskodawca zamierza wykorzystać do rekultywacji terenu, który następnie wykorzystany zostanie pod uprawę roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz. Działania, które mają zostać podjęte na przedmiotowej działce, to m.in. rozpoczęcie wykonywania warstwy rekultywacyjnej w pierwszym roku działalności, wykonanie warstwy rekultywacyjnej, wysiew traw, przygotowanie zieleni izolacyjnej, intensywne nawożenie mineralno-ogrodnicze w drugim roku działalności, wtórny wysiew traw w roku trzecim, przygotowanie nasadzeń docelowych (rok czwarty) oraz posadzenie krzewostanu, uzupełnienie i pielęgnacja nasadzeń w roku piątym.
Zakres wniosku, jak i przedstawiony powyżej harmonogram prac, oraz fakt zamknięcia składowiska, które nie przyjmuje już odpadów, prowadzi do konkluzji, że żądanie wnioskodawcy nie mieści się w treści § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., ponieważ planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia nie można uznać za składowisko odpadów.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się wiec z poglądem wyrażonym przez Marszałka Województwa, że de facto wnioskodawca wnioskuje o zezwolenie na rekultywację składowiska odpadów, które stanowi przedsięwzięcie wskazane w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., tj. instalację związaną z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inną niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywację składowisk odpadów.
Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwość organu należało określić biorąc pod uwagę fakt zamknięcia składowiska oraz fakt tworzenia okrywy rekultywacyjnej na tymże stanowisku. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 19 08 05, poprzez ich wykorzystanie do rekultywacji zamkniętego stanowiska odpadów jest Starosta B. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.