Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 lutego 2013 r. Burmistrz Morąga wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku S.S. (dalej jako "wnioskodawca") o naliczenie opłat za składowanie odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych.
W uzasadnieniu Burmistrz Morąga wskazał, że w piśmie z dnia 18 września 2012 r. wnioskodawca złożył do Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i naliczenie opłat za każdy dzień składowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych przez Burmistrza Morąga.
Marszałek uznał powyższe pismo za skargę na Burmistrza Morąga i przesłał je do rozpatrzenia właściwej rzeczowo Radzie Miejskiej w Morągu.
Pismem z dnia 10 października 2012 r. wnioskodawca został poinformowany o przekazaniu pisma jako skargi.
Burmistrz Morąga wskazał, że treść pisma z dnia 18 września 2012 r. nie pozwalała na przyjęcie, że stanowi ono skargę na Burmistrza Morąga w rozumieniu art. 227 k.p.a. W związku z tym uchwałą Nr XXVII/409/12 z dnia 28 grudnia 2012 r. Rada Miejska w Morągu uznała się za niewłaściwą do rozpatrzenia pisma wnioskodawcy i przekazała pismo do Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie.
Pismem z dnia 22 stycznia 2013 r., Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego przekazał wniosek wnioskodawcy Burmistrzowi Morąga.
Burmistrz Morąga zauważył, że zgodnie z art. 272 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150 ze zm., dalej jako "p.o.ś.") środek finansowo-prawny ochrony środowiska stanowi w szczególności opłata za korzystanie ze środowiska. Zgodnie zaś z art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.
W ocenie Burmistrza Morąga, z powyższych przepisów wynika, że do naliczenia opłat za każdy dzień składowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych właściwy jest Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o odrzucenie wniosku, ewentualnie jego oddalenie. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania na wniosek, a ponadto według posiadanych przez pełnomocnika Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego informacji nie wszczął go również z urzędu ani Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego ani Burmistrz Morąga.
Marszałek wyjaśnił, że niezależnie od faktu, czy na skutek pisma wnioskodawcy z dnia 18 września 2012 r. powinny zostać podjęte działania przez Burmistrza Morąga na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz.
21) lub na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391, ze zm.), czy też przez Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w oparciu o przepisy art. 288 ustawy p.o.ś., sam wniosek nie skutkował jeszcze zawiśnięciem sprawy. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Ponadto stosownie do art. 26 ust. 2 tej ustawy w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z art. 26 ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.
W ocenie Marszałka, również art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, że postępowanie w sprawach objętych dyspozycją tego przepisu jest wszczynane z urzędu. Natomiast zgodnie z art. 282 p.o.ś., postępowanie w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych wszczyna się z urzędu albo na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, którego dotyczy opłata albo kara. W ocenie Marszałka, nawet, gdyby należało ocenić wniosek z dnia 18 września 2012 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska, z jego treści wynika niewątpliwie, że to nie wnioskodawca jest podmiotem korzystającym ze środowiska, którego dotyczy opłata, zatem jego wniosek nie skutkował wszczęciem postępowania.
W ocenie Marszałka, w niniejszej sprawie spór powstał na tle sprawy, która nie ma jeszcze charakteru aktualnego, lecz abstrakcyjny. Z powyższych względów, zdaniem Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego, zaistniały przesłanki do odrzucenia wniosku Burmistrza Morąga o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
Ponadto Marszałek wskazał, że z akt sprawy wynika, że przedmiot sprawy określony we wniosku z dnia 18 września 2012 r. był zupełnie inaczej oceniany przez Burmistrza Morąga oraz Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W ocenie Marszałka, w niniejszej sprawie nie można więc mówić o sporze o właściwość, bowiem nie ma rozbieżności stanowisk w zakresie właściwości organów pozostających w sporze, a istnieje rozbieżność co do oceny stanu faktycznego sprawy. Stąd też wniosek powinien zostać oddalony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie prawnym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ administracji publicznej.
W niniejszej sprawie powyższa przesłanka nie została spełniona. Jak już wyżej wskazano, wnioskodawca wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego i naliczenie opłat za każdy dzień składowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych przez Burmistrza Morąga. Pismo to zostało potraktowane przez Marszałka Województwa Warmińsko – Mazurskiego jako skarga w trybie przepisów rozdziału II działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Rada Miejska w Morągu, która byłaby właściwa do rozpoznania skargi na Burmistrza Morąga uznała, że treść pisma wnioskodawcy nie pozwala jednak na taką jego kwalifikację.
Z kolei Burmistrz Morąga doszedł do przekonania, że pismo wnioskodawcy dotyczy opłat za korzystanie ze środowiska, o których mowa w art. 272 pkt 1 p.o.ś. Jak wynika zaś z odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, Marszałek Województwa Warmińsko – Mazurskiego przyjmuje również, że wniosek może opiera się na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach bądź art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Nie ulega więc wątpliwości, że oba organy odmiennie interpretują treść wniosku, przyjmując, że opiera się on na innej podstawie prawnej, co oznacza, że postępowanie wszczęte wnioskiem toczyć się powinno w innym trybie i co istotne przed innym organem administracji publicznej. Należy jednak podkreślić, że organy administracji nie powinny domniemywać intencji wnioskodawcy, bowiem to treść wniosku zakreśla przedmiot postępowania. W razie zaś wątpliwości, organy dysponują odpowiednimi środkami prawnymi pozwalającymi jednoznacznie ustalić przedmiot postępowania i żądanie strony. Chodzi tu przede wszystkim o wezwanie do usunięcia braków wniosku określone w art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie takie ma w sprawie niebagatelne znacznie, skoro dopiero dokładne wyjaśnienie charakteru złożonego wniosku pozwoli na ustalenie podstawy prawnej żądania strony, a co za tym idzie - organu właściwego w sprawie.
Na powyższą okoliczność zwrócił uwagę Marszałek Województwa Warmińsko – Mazurskiego w odpowiedzi na wniosek Burmistrza Morąga o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Wbrew jednak twierdzeniom Marszałka Województwa Warmińsko – Mazurskiego bez znaczenia pozostaje, że w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania czy też, że skoro to nie wnioskodawca jest podmiotem korzystającym ze środowiska, którego dotyczy opłata, to jego wniosek nie może skutkować wszczęciem postępowania.
Po pierwsze bowiem, dla zaistnienia sporu kompetencyjnego czy też sporu o właściwość nie jest konieczne formalne wszczęcie postępowania przez organ. Oczywistym jest bowiem, że do "prawidłowego" wszczęcia postępowania dojść może wyłącznie przed organem właściwym w sprawie. Jeśli zaś organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Nie wszczyna więc on postępowania, a jego czynności ograniczają się do przesłania podania i zawiadomienia wnioskodawcy. Spór o właściwość wszczynany jest więc z istoty rzeczy na gruncie sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w postępowaniu, które jeszcze nie zostało wszczęte.
Po drugie zaś, uprawnienie strony do zainicjowania postępowania przed właściwym organem administracji publicznej również nie ma zasadniczego wpływu na zaistnienie sporu między organami. Uprawnienie strony czy też jego brak ma bowiem znaczenie wyłącznie dla toku postępowania administracyjnego i sposobu jego zakończenia przez właściwy organ. To z kolei oznacza, że kwestia ta będzie przedmiotem rozważań organu dopiero po ustaleniu organu właściwego w sprawie, co jak już wyżej wskazano może nastąpić dopiero po precyzyjnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie i wyjaśnieniu podstawy prawnej żądania wnioskodawcy. Ta też kwestia ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie.
Powyższe oznacza, że organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w niniejszej sprawie nie formułuje tego wniosku na tle konkretnej sprawy administracyjnej, w której doszło do sporu. Nie można bowiem mówić o sporze o właściwość w sytuacji, gdy przedmiotem sporu miedzy organami jest nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy, a więc gdy spór jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może oczywiście samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego.
Należy podkreślić, że spór o właściwość z istoty swojej zachodzi między określonymi organami na tle konkretnej sprawy administracyjnej, o której załatwienie wystąpił do organów indywidualnie oznaczony podmiot lub podmioty. Dlatego też orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór kompetencyjny nie może być abstrakcyjne, czyli pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.