Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 2 lutego 2015 r. Wójt Gminy W., reprezentujący Gminę W., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku W. S. o podjęcie interwencji.
Wnioskodawca podał, że pismem z dnia 13 września 2013 r. W. S. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o podjęcie interwencji "w trosce o poszanowanie środowiska naturalnego", wskazując jako przedmiot zainteresowania decyzje z dnia [...] maja 2012 r. wydane przez Wójta Gminy W. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] (decyzja nr [...]) oraz dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] (decyzja nr [...]) położonych we wsi W. gmina W. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po dokonaniu analizy treści pisma, zawiadomieniem z dnia 8 listopada 2013 r., na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał wniosek zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie podnosząc, że wymienione w piśmie wnioskodawcy przekroczenie kompetencji przez Wójta dotyczy wprost ww. decyzji, a tym samym zgodnie z treścią art. 235 § 1 K.p.a., skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji lub jej uchylenia bądź zmiany. Właściwym organem w ocenie GDOŚ w Warszawie jest zatem organ wyższego stopnia nad Wójtem, tj. SKO w Warszawie.
Pismem z dnia 23 lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wezwało W. S. do sprecyzowania treści swojego żądania. Pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. W. S. wyjaśnił, że nie był stroną w postępowaniu o wydanie wskazanych decyzji i nie mógł skutecznie ich zwalczać. W jego ocenie naruszenie przepisów prawa przez Wójta Gminy W. mieści się w kategorii wyrządzania szkód środowisku naturalnemu. Organ ten działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Wobec powyższego, Kolegium uznało, iż wniosek o podjęcie interwencji stanowi w gruncie rzeczy skargę na działanie Wójta Gminy W., a tym samym powinien zostać rozpatrzony w oparciu o art. 229 K.p.a. przez organ właściwy tj. Radę Gminy W. Stanowisko to organ podtrzymał pismem z dnia 22 grudnia 2014 r.
W ocenie wnioskodawcy pismo złożone przez W. S. stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a tym samym organem właściwym do jego rozpatrzenia jest zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. organ wyższego stopnia. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że wnoszący pismo, jak wskazuje SKO w Warszawie, nie był stroną postępowania przed organem I instancji. Organ właściwy ma obowiązek zbadać legitymację wnoszącego, a w sytuacji gdy uzna, że żądanie nie pochodzi od strony postępowania, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o art. 61a K.p.a. In fine, właściwość Rady Gminy W. w omawianym przypadku zostaje wyłączona na mocy przepisu szczególnego tj. art. 235 K.p.a. w związku z art. 236 K.p.a., który wskazuje organ właściwy do rozpatrzenia skargi.
W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podkreśliło, że W. S. nie jest stroną postępowania w sprawie wskazanych wyżej decyzji Wójta Gminy W. nr [...] i nr [...], co potwierdza sam w piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r. Jeśli Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że postanowienia wskazanych wyżej decyzji naruszają przepisy prawa to winien wystąpić z wnioskiem do prokuratury o wszczęcie postępowania o stwierdzenie ich nieważności, bądź wystąpić z wnioskiem bezpośrednio do Urzędu Gminy W. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Istotą sporu o właściwość jest sytuacja, w której zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozstrzygnięcia i rozpatrzenia tej samej sprawy. Podstawowe zatem znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie ustaleń co do stanu faktycznego wywołującego spór pomiędzy organami administracji publicznej, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. Dopiero wówczas możliwe jest przesądzenie, czy stan ten jest objęty określoną normą prawną, i wskazanie organu administracji publicznej zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (wydania rozstrzygnięcia). W przypadku gdy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego i w oparciu, o jakie przepisy prawa materialnego należy rozstrzygnąć daną sprawę trudno mówić o sporze o właściwość. W takiej sytuacji dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony.
Jest to pozorny spór o właściwość, gdyż nie ma wówczas rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Sytuacja, w której nie poczyniono ustaleń faktycznych bądź nie zrobiono tego jednoznacznie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy.
Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem rozstrzygające znaczenie dla wskazania organu właściwego w sprawie z wniosku W. S. z dnia 13 września 2013 r. ma ustalenie z jakim żądaniem wystąpił on do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, czyli prawidłowe ustalenie przedmiotu złożonego wniosku. W. S. we wskazanym piśmie zwrócił się o podjęcie działań zmierzających do zaprowadzenia porządku prawnego oraz powstrzymania dewastacji środowiska naturalnego w zakresie: przekroczenia kompetencji przez Wójta Gminy W., który wydał decyzje nr [...] i nr [...] o warunkach zabudowy; trwałego zniekształcenia terenu przy ul. [...]; urządzenia nielegalnego wysypiska odpadów budowlanych (gruzu) i trwałego zniekształcenia terenu w innym rejonie gminy W. Wójt Gminy W. wskazując na właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wywiódł, iż pismo W. S. stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanych uprzednio decyzji o warunkach zabudowy, a zatem zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. jego rozpoznanie należy do organu wyższego stopnia. Z kolei w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pismo z dnia 13 września 2013 r. należy potraktować jako skargę na działanie Wójta Gminy W. zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy niesprecyzowane jest żądanie wnioskodawcy. Zarówno z wniosku W. S., jak też z jego odpowiedzi na pismo Kolegium z dnia 4 sierpnia 2014 r., nie wynika jednoznacznie czego się on w istocie domaga. Nie wiadomo, czy chodzi o żądanie wznowienia postępowania w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2012 r., stwierdzenie nieważności tych decyzji albo ich uchylenie lub zmianę, czy też o skargę na zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez Wójta Gminy W. w rozumieniu art. 227 K.p.a.
Przypomnieć należy, że to strona powinna określić przedmiot postępowania. Niezbędne jest wskazanie żądania, które wyznacza przedmiot postępowania. Jeśli brak takiego wskazania nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracyjny nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W razie zaistnienia wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Jednakże na organie administracji publicznej, w ramach czynności podejmowanych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nakazanych w art. 7 K.p.a., spoczywa obowiązek ustalenia przedmiotu sprawy. Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło pismo o załatwienie określonej sprawy.
Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ wyprowadza wniosek, że istnieje sprawa administracyjna oraz że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy z zakresu administracji publicznej, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi jego zdaniem właściwemu w sprawie, a następnie - gdy i ten organ uzna się za niewłaściwy - wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 P.p.s.a.. W przeciwnym razie wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim wnioskiem należy uznać za przedwczesne.
W rozpoznawanej sprawie organy nie poczyniły prawidłowych ustaleń co do przedmiotu sprawy, a ten wskazany we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, określony jako stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wobec podanych wyżej wątpliwości wynikających z analizy materiału dowodowego zawartego w przedstawionych aktach sprawy, uznać należy za nieprecyzyjny a w konsekwencji niejasny. Przy tak sformułowanym żądaniu i braku własnych ustaleń poczynionych przez organy pozostające w sporze o właściwość nie jest możliwe określenie podstaw prawnych i przedmiotu żądania W. S., a w konsekwencji przedmiotu sprawy, która ma być ewentualnie rozpoznana przez organ administracji.
Oznacza to, że na obecnym etapie postępowania administracyjnego nie pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.