Uzasadnienie
Wnioskiem z 24 lutego 2017 r. Starosta Augustowski wniósł o rozstrzygnięcie sporu przez wskazanie Marszałka Województwa Podlaskiego jako organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - hangaru na łodzie motorowe z pomostem położonego na rzece Netcie, w pobliżu ul. [...] w Augustowie. Jako podstawę właściwości Marszałka Województwa Podlaskiego Starosta Augustowski powołał art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne").
Wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wpłynął do Marszałka Województwa Podlaskiego, który przekazując sprawę Staroście Augustowskiemu powołał się na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] kwietnia 2016 r. W decyzji tej Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie stwierdził, że Marszałek Województwa Podlaskiego wydaje na Kanale Augustowskim pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód i wykonanie urządzeń wodnych tylko w zasięgu śluzy Paniewo, która z uwagi na piętrzenie powyżej 5 m jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.). Marszałek Województwa Podlaskiego wydaje ponadto pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, o których mowa w art. 37 Prawa wodnego, np. dla potrzeb żeglugi z wód jezior Serwy, Necko, Rospuda, Białe i Sajno, a także na uregulowanie stanu wody na 15 śluzach na trasie Kanału Augustowskiego.
Starosta Augustowski nie podzielił stanowiska Marszałka Województwa Podlaskiego powołując się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spory między tymi organami w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych wydawanych dla Kanału Augustowskiego.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Marszałek Województwa Podlaskiego wniósł o wskazanie Starosty Augustowskiego jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu Marszałek Województwa Augustowskiego przytoczył stanowisko zaprezentowane w powołanej wyżej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Ogólna właściwość organów do wydawania pozwoleń wodnoprawnych została uregulowana w art. 140 Prawa wodnego. Zasadą jest, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 140 ust. 1 Prawo wodnego). Ustawodawca przewidział jednak dwa wyjątki od tej zasady, wskazując konkretne przypadki, w których organem właściwym jest marszałek województwa (art. 140 ust. 2 Prawa wodnego) oraz kiedy organem właściwym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 140 ust. 2a Prawa wodnego).
Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, jeżeli szczególne korzystanie z wód, wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych są związane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 519 – dalej jako "p.o.ś."). Przepis art. 378 ust. 2a p.o.ś. przewiduje natomiast, w jakich sprawach na podstawie tej ustawy właściwy jest marszałek województwa. Zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., do właściwości marszałka województwa przekazano sprawy przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2009 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm. - dalej jako "ustawa środowiskowa").
Zasadnicze dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie ma zatem ustalenie, czy wykonanie przedmiotowego urządzenia wodnego - hangaru na łodzie motorowe z pomostem położonego na rzece Netcie - można na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego uznać za powiązane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których stanowi art. 378 ust. 2a p.o.ś.
Zgodnie z art. 3 pkt 48 p.o.ś., przez zakład należy rozumieć jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Instalacja to stacjonarne urządzenie techniczne lub zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, a także budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję (art. 3 pkt 6 lit. a-c p.o.ś.). Z § 2 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia wynika, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zapory lub inne urządzenia przeznaczone do zatrzymywania i stałego retencjonowania (gromadzenia) nie mniej niż 10 mln m3 nowej lub dodatkowej masy wody czy też budowle piętrzące wodę o wysokości piętrzenia nie mniejszej niż 5 m.
Stanowiące część składową i funkcjonalną Kanału Augustowskiego urządzenia techniczne bezsprzecznie spełniają wymogi do uznania tego kanału za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz za zakład, na terenie którego wykorzystywane są instalacje. Urządzenia techniczne zainstalowane na terenie Kanału Augustowskiego położone są na terenie, którym zarządzają w imieniu Skarbu Państwa właściwe jednostki organizacyjne odpowiedzialne za gospodarkę wodną (dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej).
Oznacza to, że Marszałek Województwa Podlaskiego będzie właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, jeżeli jego funkcjonowanie będzie odbywało się na terenie zakładu, gdzie znajduje się instalacja mogąca zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Kryterium decydującym o właściwości Marszałka Województwa Podlaskiego jest zatem zlokalizowanie planowanej inwestycji na terenie zakładu, jakim jest Kanał Augustowski.
Ratio legis powierzenia marszałkowi województwa właściwości rzeczowej w tego rodzaju sprawach sprowadza się do konieczności zapewnienia, że realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, będzie odbywać się na podstawie stosownej decyzji wydawanej przez organ wykonawczy samorządu województwa. Z uwagi na zasięg i znaczenie takiego oddziaływania na środowisko, prawne ramy oddziaływania na środowisko takiego przedsięwzięcia muszą zostać określone na poziomie wykraczającym poza gminę lub powiat, nawet jeżeli jego realizacja odbywa się tylko na terenie tych jednostek samorządu terytorialnego. W tym też kontekście należy interpretować przepis art. 140 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, który stanowi o szczególnym korzystaniu z wód, wykonywaniu urządzeń wodnych lub eksploatacji instalacji bądź urządzeń wodnych związanych z przedsięwzięciami, o których mowa w art. 378 ust. 2a p.o.ś.
Użycie sformułowania "związanych z przedsięwzięciami" oznacza, że ustawodawca przyjmuje szerokie rozumienie spraw, w których właściwy jest marszałek województwa, nie ograniczając ich jedynie do przypadków, kiedy szczególne korzystanie z wód, wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych ma odbywać się w ramach realizacji przedsięwzięć, o których mowa w art. 378 ust. 2a p.o.ś.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, na które powołuje się Marszałek Województwa Podlaskiego w odpowiedzi na wniosek. Kluczowe znaczenie ma bowiem powołany wyżej art. 3 pkt 48 i art. 378 ust. 2a p.o.ś. w związku z art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że Kanał Augustowski należy uznać za zakład, a Marszałka Województwa Podlaskiego za organ właściwy do wydawania pozwoleń wodnoprawnych dotyczących instalacji znajdujących się na terenie tego zakładu. Jak trafnie wskazał Starosta Augustowski, stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach: II OW 81/15 z 22 października 2015 r., II OW 71/15 z 25 września 2015 r., II OW 94/15 z 25 września 2015 r., II OW 82/15 z 25 września 2015 r., II OW 83/15 z 25 września 2015 r., II OW 84/15 z 25 września 2015 r. oraz II OW 31/16 z 14 września 2016 r.).
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Podlaskiego jako organ właściwy w sprawie.