Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 października 2014 r. Prezydent Miasta R. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta R., zw. dalej Powiatowy Inspektor, w przedmiocie sprawdzenia zgodności zagospodarowania przestrzennego przy ul...., w R. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku Prezydent Miasta wskazał, że sporna sprawa dotyczy sprawdzenia zgodności zagospodarowania przestrzennego na działkach nr...,...,...,..., położonych w R. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. działki położone są na terenie oznaczonym symbolem I MNZ, co oznacza, że położone są w terenie o przeznaczeniu na ekstensywną zabudowę mieszkaniową. Ponadto, w obszarze tym zabronione jest wszelkie użytkowanie obiektów, których funkcjonowanie może wpłynąć na zakłócenie spokoju, w szczególności, m.in. obiektów i urządzeń magazynowo-składowych.
Prezydent Miasta stwierdził, że nie ma on podstaw prawnych, do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu likwidację naruszeń ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jego zdaniem, zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt la ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zmian.), zw. dalej Prawo budowlane to Powiatowy Inspektor jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem. Do obowiązków tego organu należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem prawa w trakcie realizacji robót budowlanych, w tym zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, czemu służą instrumenty prawne wskazane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Prezydent Miasta argumentował, że wspomniana we wniosku baza stacjonowania ciężkiego sprzętu i składowania materiałów budowlanych stanowi zespół obiektów budowlanych, których użytkowanie zgodnie z zapisami planu jest przedmiotem wniosku strony, w związku czym, jego zdaniem, stosownym jest skierowanie wniosku do rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.
W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wnioskodawcy zwrócili się o sprawdzenie zgodności zagospodarowania przestrzennego na działkach...,...,..., na których prowadzona jest działalność gospodarcza, polegająca na składowaniu materiałów budowlanych jak również materiałów drogowych oraz stacjonowania ciężkiego sprzętu potrzebnego do wykonywania budowlanej działalności gospodarczej oraz usług robót drogowych. Powiatowy Inspektor uznał, że wnioskodawcy zwrócili się o sprawdzenie zgodności prowadzonej na przedmiotowych działkach uciążliwej działalności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyraźnie podkreślając, iż wniosek nie obejmuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego. Wskazał, że Prezydent Miasta błędnie zinterpretował zapisy ustawy Prawo budowlane, jakoby organ nadzoru budowlanego mógł zlikwidować samowolę budowlaną związaną z użytkowaniem parceli w sposób niezgodny z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wskazał, że organ nadzoru budowlanego bada jedynie zgodność z przepisami prawa budowlanego realizacji robót budowlanych lub obiektów budowlanych, zaś samo użytkowanie działki nie podlega przepisom prawa budowlanego. Zdaniem Inspektora, gwarancji realizacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poszukiwać należy w regulacjach innych aktów normatywnych, normujących uprawnienia i obowiązku podmiotów w tych obszarach ich aktywności, które determinowane są postanowieniami planów miejscowych. Inspektor wskazał również na wyjątkowy charakter art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku) bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
W związku z powyższym, w ocenie Inspektora, Prezydent Miasta, jako organ wykonawczy miasta R. winien kwestie podnoszone przez wnioskodawców zbadać pod kątem ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach i ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek Prezydenta Miasta R. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie ma uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość i spory kompetencje. Stosownie do art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosków stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych, jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje przepis art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem strony, może być podstawą oceny czy organ, do którego wniesiono podanie nie jest właściwy do załatwienia określonej sprawy.
Jak wynika z akt sprawy, zdaniem Prezydenta Miasta nie ma on podstaw prawnych, do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu likwidację naruszeń ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Prezydenta Miasta, stosownym jest skierowanie wniosku do rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, gdyż do obowiązków tego organu należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem prawa w trakcie realizacji robót budowlanych, w tym zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, czemu służą instrumenty prawne wskazane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Natomiast, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnioskodawcy zwrócili się o sprawdzenie zgodności prowadzonej na przedmiotowych działkach uciążliwej działalności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyraźnie podkreślając, iż wniosek nie obejmuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego. W ocenie Inspektora, Prezydent Miasta, jako organ wykonawczy winien kwestie podnoszone przez wnioskodawców zbadać pod kątem ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach i ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie dwa organy w rzeczywistości odnoszą się do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tego samego podmiotu. Mamy więc do czynienia z pozornym sporem kompetencyjnym, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów, co do istoty sprawy. Tak więc w niniejszej sprawie brak jest znamion sporu kompetencyjnego, istniejący spór dotyczy ustaleń stanu faktycznego, co w konsekwencji prowadzi do różnicy stanowisk. Dopóki organy będące w sporze (nie kompetencyjnym) nie ustalą jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, tj. czego dotyczy wniosek, dopóty nie będzie możliwe dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie właściwego organu w sprawie.
Zatem mając na względzie wyżej przedstawione przesłanki niezbędne do uznania sporu za spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 2 i 3 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że taki między stronami nie występuje. Dlatego z braku przesłanek z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego należało oddalić.