Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 lutego 2014 r. Starosta Oleski zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy Radłów w sprawie wskazania organu właściwego do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu wody na gruncie do stanu poprzedniego.
We wniosku wskazano, że pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. J. L. zamieszkały w R. pod adresem [...], zwrócił się do Starosty Oleskiego o odwodnienie łąki znajdującej się na terenie miejscowości S. (działka nr [...]), w szczególności poprzez odtworzenie rowu i przepustów na rowie na gruntach właścicieli położonych niżej. Nadmienił, że od pięciu lat domaga się odtworzenia rowu i przepustów, ale jego wystąpienia kierowane w tej sprawie do Wójta Gminy Radłów nie przyniosły zamierzonego skutku.
Starosta Oleski zawiadomieniem z dnia 5 czerwca 2013 r., w trybie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał Wójtowi Gminy Radłów - zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) wskazane wyżej pismo J. L. Z kolei Wójt Gminy Radłów pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Oleskim. W swoim uzasadnieniu przytaczał argumenty, że wedle art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W myśl art. 77 ustawy Prawo wodne ich utrzymywanie należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli obowiązek ten nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w tym przypadku starosta, ustala w drodze decyzji szczegółowe zakresy i terminy jego wykonania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 30 października 2013 r., odmówiło rozstrzygnięcia sporu o właściwość, z uwagi na fakt, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie ma wspólnego organu wyższego stopnia dla Wójta Gminy Radłów i Starosty Oleskiego, oraz wskazało Naczelny Sąd Administracyjny, jako władny do rozstrzygnięcia tego sporu.
W ocenie Starosty Oleskiego nie jest on właściwym organem do rozpoznania sprawy, ponieważ rów zlokalizowany na działce nr [...] położonej w miejscowości S. nie jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, nie posiada statusu takiego rowu. Ponadto Marszałek Województwa Opolskiego, a w szczególności Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu Oddział Olesno nie posiada tego rowu w ewidencji urządzeń melioracji wodnych.
Wnioskodawca podkreślił, że Wójt wydaje decyzję wówczas, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie. Wydanie decyzji wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, czy z powodu dokonanych zmian, które mogły szkodliwie wpłynąć na sąsiednie grunty. Chodzi o takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związanym z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia czy rowu, którym dotychczas spływała woda, lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody.
Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów, ingerującego w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Szkodliwe zaś oddziaływanie stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych oględzin.
Zdaniem Starosty Oleskiego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt może, stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a.) z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość o sporów kompetencyjnych.
W rozpoznawanej sprawie wbrew temu, o co wniesiono, nie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym, lecz ze sporem o właściwość pomiędzy dwoma organami samorządu terytorialnego. W myśl art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny.
Spory o właściwość między organami administracji publicznej powstają w związku z odmienną oceną zakresu właściwości tych organów określonej w przepisach prawa. Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej (por. Prawo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, pod red. T. Wosia, LexisNexis Warszawa, s. 94). Chodzi tu więc nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale o indywidualną sprawę należącą do jego właściwości, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną.
W sprawie zaistniał spór negatywny pomiędzy Starostą Oleskim, a Wójtem Gminy Radłów o to, który organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie tj. odwodnienie łąki należącej do J. L. zam. w R. [...] (działka nr [...]), w szczególności poprzez wyegzekwowanie odtworzenia zasypanego rowu i przepustów na rowie, na gruntach właścicieli położonych niżej.
Odnosząc powyższe rozważania do kwestii właściwości organu uprawnionego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku strony podkreślić należy, że ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. – dalej: ustawa Prawo wodne). W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy wskazywane są poprzez dalsze przepisy ustawy.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że zasypany rów melioracyjny jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej. Przepis art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, zalicza bowiem rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 ustawy, czyli służą "regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami."
Kwestię utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych reguluje przepis art. 77 ustawy Prawo wodne, który jednoznacznie stanowi, że utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością Spółki wodnej, to do tej Spółki (art. 77 ust. 1). Z dyspozycji art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika zaś, że jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany to organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania.
Należy podkreślić, że w stanie prawnym i faktycznym sprawy przepis art. 77 ustawy Prawo wodne jest lex specialis wobec postanowień art. 29 ustawy, na który to wskazuje Starosta Oleski. Wynika to z tego, że działanie właściciela gruntu zmieniające stosunki wodne na jego gruncie dotyczy funkcjonowania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Natomiast ratio legis unormowania art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego, jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki. Są one ustalane proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu oraz są ustalane przez właściwy organ zakresy i terminy ich wykonania. Jest, więc oczywiste, że nie jest to kompetencja wójta (burmistrza), o której stanowi art. 29 ustawy Prawo wodne.
Ponadto należy podkreślić, że urządzenia melioracji wodnej szczegółowej są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. II OW 139/11, Lex nr 1121243).
Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że zagadnienie należytego utrzymania urządzenia wodnego statuuje norma art. 64b ustawy Prawo wodne stanowiąc, iż w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może w drodze decyzji nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.
Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodno prawnych, stosownie do treści art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne jest starosta, wykonujący ta zadania, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Wprawdzie przepis ust. 2 i 2a powołanego art. 140 przewiduje w tym zakresie wyjątki, lecz nie dotyczą one spraw, które są przedmiotem wniosku J. L., czyli odtworzenia zasypanego rowu i przepustów.
Tym samym właściwym organem do załatwienia ww. wniosku jest w okolicznościach rozpoznawanego sprawy Starosta Oleski.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Oleskiego, jako organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku J. L. na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a.