Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 11 marca 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku (dalej jako: Dyrektor RZGW w Gdańsku) a Starostą Puckim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Gdyni o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do ziemi wód popłucznych ze stacji uzdatniania wody z terenu kompleksu wojskowego Łebcz. We wniosku organ wystąpił o wskazanie Starosty Puckiego organem właściwym w ww. sprawie.
W uzasadnieniu wniosku Dyrektor RZGW w Gdańsku podał, że pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Gdyni wniósł do Starosty Puckiego, jako organu właściwego na podstawie art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), dalej jako: ustawa - Prawo wodne, o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do ziemi wód popłucznych ze stacji uzdatniania wody z terenu kompleksu wojskowego Łebcz.
Starosta Pucki uznał, że nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku i działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę Dyrektorowi RZGW w Gdańsku. Brak swojej właściwości Starosta uzasadnił tym, że stacja uzdatniania wody zlokalizowana jest na terenie działki nr 127 obręb Władysławowo, która stanowi teren zamknięty. Wyprowadzanie ścieków popłucznych do ziemi odbywa się poprzez istniejący wylot do rowu otwartego na terenie działki nr 125, obręb Chłapowo, gmina Władysławowo. Starosta uznał, że skoro przedsięwzięcie, którego dotyczy wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego odbywa się w części na terenie zamkniętym, to w świetle art. 140 ust. 2a Prawa wodnego, do rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego właściwy jest Dyrektor RZGW w Gdańsku.
W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Dyrektor RZGW w Gdańsku stanowisko Starosty w całości zakwestionował podnosząc, że ścieki popłuczne ze stacji uzdatniania wody wprowadzane są do kolektora odprowadzającego ścieki bytowe z oczyszczalni ścieków i dalej łącznie z tymi ściekami odprowadzane są kolektorem do rowu otwartego. W związku z powyższym, w świetle art. 140 ust. 2a ustawy - Prawo wodne, decydujące znaczenie dla określenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ma lokalizacja wylotu odprowadzającego ścieki popłuczne. Zdaniem Dyrektora RZGW w Gdańsku, skoro szczególne korzystanie z wód, tj. odprowadzanie ścieków popłucznych, odbywa się w całości poza terenem zamkniętym, organ ten nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.
Dyrektor RZGW w Gdańsku wskazał ponadto, że dla kompleksu Łebcz wydane zostało przez Dyrektora RZGW w Gdańsku pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych z dnia 10 czerwca 2010 r., znak ZO/8703-14/2010/WS, w którym wskazano, że wody popłuczne odprowadzane są do kanalizacji, co nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż nie jest szczególnym korzystaniem z wód.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Pucki zwrócił się o wskazanie Dyrektora RZGW w Gdańsku jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy wskazując, że w świetle przepisów ustawy – Prawo wodne obowiązujących w 2012 r. okoliczność, że wylot ścieków popłucznych zlokalizowany jest poza terenem zamkniętym, wskazywałby na właściwość starosty. Starosta podkreślił jednak, że nowelizacja ustawy – Prawo wodne, która weszła w życie z dniem 31 grudnia 2015 r., wprowadziła nowe brzmienie art. 140 ust. 2a ustawy - Prawo wodne. Zgodnie z treścią znowelizowanego art. 140 ust. 2a ww. ustawy, dyrektor regionalnego zarządu wydaje wszystkie pozwolenia wodnoprawne wymagane dla przedsięwzięć, w przypadku gdy szczególne korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych dotyczące tych przedsięwzięć, w całości lub w części odbywa się na terenach zamkniętych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, a odrębne przepisy nie stanowią inaczej. W stanie prawnym obowiązującym przed 31 grudnia 2015 r. przepis ten stanowił, że dyrektor regionalnego zarządu wydaje pozwolenia wodnoprawne, w przypadku, gdy szczególne korzystanie z wód lub wykonywanie urządzeń wodnych, w całości lub w części, odbywa się na terenach zamkniętych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, a odrębne przepisy nie stanowią inaczej.
Zdaniem Starosty Puckiego, wzgląd na zasadę racjonalności ustawodawcy każe przyjąć, że zmiana treści art. 140 ust. 2a ustawy – Prawo wodne jest celowym działaniem ustawodawcy zmierzającym do przypisania właściwości w sprawie udzielenia wszystkich pozwoleń wodnoprawnych dotyczących jednego przedsięwzięcia zlokalizowanego na terenie zamknięty jednemu i temu samemu organowi - dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny).
W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Dyrektor RZGW w Gdańsku, jak i Starosta Pucki uznają się za organy niewłaściwe do rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do ziemi wód popłucznych ze stacji uzdatniania wody z terenu kompleksu wojskowego Łebcz.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że spełnione zostały warunki umożliwiające rozpoznanie przedstawionego mu do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, gdyż treść wniosku poparta zgromadzonym w ramach wyjaśnienia przez organ składający wniosek materiałem dotyczącym wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do jego rozpatrzenia to umożliwia.
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należy stwierdzić, że za podstawową dla jego rozstrzygnięcia kwestię strony pozostające w sporze kompetencyjnym zasadnie uznały normę zawartą w art. 140 ust. 2a ustawy – Prawo wodne, zgodnie z którą dyrektor regionalnego zarządu wydaje wszystkie pozwolenia wodnoprawne wymagane dla przedsięwzięć, w przypadku gdy szczególne korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych dotyczące tych przedsięwzięć, w całości lub w części odbywa się na terenach zamkniętych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, a odrębne przepisy nie stanowią inaczej.
Właściwość dyrektora regionalnego zarządu do wydania pozwolenia wodnoprawnego powołany przepis wiąże z dwoma sytuacjami prawnymi, odnoszącymi się do odmiennych stanów faktycznych: pierwsza z nich obejmuje przedsięwzięcia polegające na szczególnym korzystaniu z wód, które to korzystanie w całości lub w części odbywa się na terenach zamkniętych. Druga odnosi się do przedsięwzięć polegających na wykonaniu urządzeń wodnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, które w całości lub w części odbywa się na terenach zamkniętych.
Przedstawiony do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu spór kompetencyjny nie dotyczy wniosku o pozwolenie wodnoprawne na przedsięwzięcie polegające na wykonaniu urządzeń wodnych w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo wodne, tj. urządzeń służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, w szczególności urządzeń wskazanych w treści ostatnio powołanego przepisu. Odprowadzenie ścieków popłucznych, w świetle art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 2 Prawa wodnego, stanowi bowiem szczególne korzystanie z wód, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.
Do rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu istotne jest zatem ustalenie dotyczące tego, na czym ma polegać i gdzie ma się odbywać owo szczególne korzystnie z wód, objęte wnioskiem o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, gdyż organ wnoszący o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego trafnie akcentuje, iż art. 140 ust. 2a ustawy – Prawo wodne właściwość dyrektora regionalnego zarządu do wydawania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystnie z wód łączy z ustaleniem, że szczególne korzystanie z wód w całości lub w części odbywa się na terenach zamkniętych.
W odniesieniu do pierwszej kwestii należało zauważyć, że brak swojej właściwości Starosta Pucki oparł na przyjętym przez niego założeniu, że wniosek którego dotyczy spór odnosi się do przedsięwzięcia, które polega nie tylko wyprowadzeniu ścieków popłucznych do ziemi, ale obejmuje cały ciąg działań zmierzających do osiągnięcia zamierzonego celu, którym jest wykorzystanie wody podziemnej do spożycia przez ludzi, a wyszczególnionymi etapami są: pobór wody realizowany jest przez otwór studzienny znajdujący się na terenie kompleksu wojskowego, uzdatnianie jej w stacji uzdatniania wody, odprowadzenie uzdatnionej wody do wodociągu, płukanie filtrów oraz finalnie wprowadzenie ścieków popłucznych do odbiornika (ziemi). Założenie to jest błędne, gdyż po pierwsze całkowicie pomija treść wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i stanowiącego załącznik do wniosku operatu wodnoprawnego z których wynika, że w niniejszym przypadku szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód popłucznych ze stacji uzdatniania wody polegać będzie wyłącznie na odprowadzaniu tych wód do rowu melioracyjnego wylotem znajdującym się na działce o nr ewid. Nr 125.
Po wtóre, na bezpodstawność przyjętego przez Starostę założenia co do zakresu szczególnego korzystania z wód na podstawie pozwolenia wydanego na skutek wniosku Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Gdyni z dnia 12 stycznia 2016 r., jako obejmującego m.in. pobór wód (art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego), wynika z tego, że korzystanie z wód poprzez pobór wód podziemnych stanowiło przedmiot odrębnego postępowania zakończonego wydaniem przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku dla tego kompleksu pozwolenie na pobór wód podziemnych (załączona do akt sprawy decyzja z dnia 10 czerwca 2010 r. znak ZO/8703-14/2010/WS). Dyrektor RZGW trafnie wskazał jednocześnie, że odprowadzanie wód popłucznych do kanalizacji nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż nie jest szczególnym korzystaniem z wód (por. art. 37 ustawy – Prawo wodne w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 1 tej ustawy).
Z przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że objęty wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne szczególny sposób korzystania z wód polegać ma wyłącznie na odprowadzaniu do ziemi wód popłucznych poprzez istniejący wylot do rowu otwartego na terenie działki nr 125, obręb Chłapowo, gmina Władysławowo. Wylot ów znajduje się, co pozostaje bezsporne, poza terenem zamkniętym, tj. poza terenem kompleksu wojskowego na którym znajduje się stacja uzdatniania wody, zlokalizowanego na działce ewid. Nr 127, obręb Władysławowo, stanowiącego teren zamknięty w rozumieniu art. 3 pkt 40 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj. teren dostępny wyłącznie dla osób uprawnionych oraz wyznaczony w sposób określony w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 oraz z 2013 r. poz. 805 i 829/).
Ustalenie, że przedsięwzięcie którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, tj. odprowadzanie do ziemi wód popłucznych, w całości odbywać się będzie poza terenem zamkniętym wskazuje jednoznacznie na właściwość Starosty Puckiego.
Należy zaakcentować, iż w treści odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Pucki w istocie przyznaje, że okoliczność, iż szczególne korzystanie z wód odbywać się będzie poza terenem zamkniętym, wskazywałaby na jego właściwość do rozpoznania wniosku jednakże pod warunkiem, że przepis art. 140 ust. 2a ustawy - Prawo wodne miałby obecnie brzmienie takie, jak przed jego nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 poz. 2295).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, iż całkowicie niezasadne jest nadawanie zmianie treści tego przepisu dokonanej w wyniku przyjęcia ww. ustawy nowelizującej takiego znaczenia normatywnego, na jakie wskazuje Starosta Pucki – tj. w kierunku wykładni wyłączającej na gruncie art. 140 ust. 2a w brzmieniu obecnie obowiązującym właściwość starosty w sprawie będącej przedmiotem sporu kompetencyjnego.
Odmowa uznania normatywnego charakteru zmiany treści art. 140 ust. 2a ustawy – Prawo wodne wynika bezpośrednio z uzasadnienia do projektu wskazanej nowelizacji. Zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wyjaśnienie, w świetle którego nowelizacja, m.in. art. 140 ustawy – Prawo wodne miała na celu wyłącznie doprecyzowanie treści tego przepisu w zamiarze wykluczenia dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i pozytywnego wpłynięcia na tok postępowania administracyjnego dotyczącego pozwoleń wodnoprawnych każe przyjąć, że nowelizacja miała wyłącznie charakter porządkujący, nie zaś normatywny.
Mając zatem na względzie, że stan faktyczny sprawy dostarcza wystarczającą podstawę do stwierdzenia, iż wniosek o wydania pozwolenia wodnoprawnego złożony został w sprawie nieobjętej właściwością dyrektora regionalnego zarządu z mocy art. 140 ust. 2a ustawy – Prawo wodne, działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Puckiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Gdyni o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do ziemi wód popłucznych ze stacji uzdatniania wody z terenu kompleksu wojskowego Łebcz.