Uzasadnienie
Wnioskiem z 27 lutego 2018 r. M. Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Marszałkiem Województwa M. przez wskazanie Marszałka Województwa jako organu właściwego do załatwienia sprawy wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów z terenu dziedzińca głównego budynku M. Urzędu Wojewódzkiego przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu wniosku podnosi, że teren dziedzińca głównego budynku objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z [...] r. nr. [...] w przedmiocie wpisu układu urbanistycznego przedmiotowego placu do rejestru zabytków. Na przebudowę dziedzińca inwestor uzyskał zgodę na przebudowę dziedzińca mocą decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] r. zmienioną decyzją [...] r. Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, administracyjną karę pieniężną winien wymierzać marszałek województwa. Art. 107d ustawy o ochronie przyrody (obowiązujący od 7 września 2017 r.) dotyczy nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie czynności o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 bez pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przy czym zdaniem wnioskodawcy zmiany przepisu art. 36 ust. 1 w zakresie dot. usuwania zieleni obowiązują od 18 stycznia 2018 r. Na okres maj-lipiec 2017 r. podstawą wydawania pozwoleń na usunięcia drzew i krzewów w obrębie nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co wynika z przepisu art. 83 1a ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. 2016 poz. 2134). Zatem Konserwator Zabytków nie ma podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak podstaw prawnych.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Marszałek Województwa M. podnosi, że usunięcie drzew i krzewów z przedmiotowej nieruchomości wymagało (obowiązującego przed 9 września 2017 r.) zezwolenia wydanego na podstawie ustawy o ochronie przyrody oraz pozwolenia wydanego na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków. W stanie prawnym obowiązującym w czasie prowadzenia postępowania przez Marszałka Województwa M. (25 sierpnia 2017 – 10 styczeń 2018 r. – przekazanie dokumentów Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków), wobec braku przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej, nie było podstaw do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (do wymierzenia której właściwy byłby marszałek województwa, zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje – na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami, spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Sprawa zainicjowana wnioskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] dotyczy wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów z terenu objętego ochroną konserwatorską na podstawie wpisu układu urbanistycznego do rejestru zabytków.
Administracyjna kara pieniężna jest formą represji na niewykonanie nakazów, których podstawą są przepisy materialnego prawa. Jako forma represji wymaga przy jej stosowaniu wykładni przepisów prawa, która nie tylko daje podstawy do wyprowadzenia określonych nakazów, ale i terminu, od których te nakazy obowiązują, przy wyłączeniu dopuszczalności nadania mocy obowiązującej retroaktywnej oraz ustalenia czy z niewykonaniem nakazu przepis prawa łączy dopuszczalność administracyjnej kary pieniężnej. Przepis prawa regulujący podstawy materialnoprawne administracyjnej kary pieniężnej, który nie obowiązywał w dniu zdarzenia niewykonania nakazu administracyjnego, nie może być stosowany. Zastosowanie takiej podstawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej stanowi rażące naruszenie prawa. Należy to też łączyć z formą prawną nakazów, z którym przepis prawa łączy administracyjną karę pieniężną.
Ustawa z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) w art. 47k ustanowiono materialnoprawną podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w pierwotnym brzmieniu (Dz.U. Nr 92, poz. 880) przyjęto również regulację materialnoprawną wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych. Według art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia". Zgodnie z brzmieniem art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, obowiązującym w okresie zdarzenia będącego podstawą sprawy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia".
Administracyjna kara pieniężna jest wymierzana za naruszenie nakazu, który ustanawiały i ustanawiają przepisy o ochronie przyrody: nakazu uzyskania zezwolenia za usunięcie drzew lub krzewów. Takie rozwiązanie utrzymuje art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Trwałość tego rozwiązania co do reguły uzyskania zezwolenia ulegała zmianom co do podstawy materialnoprawnej i formy uprawnienia. Ustawą z 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1595) do art. 83 o ochronie przyrody dodano ust. 1a w brzmieniu "Usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Konsekwentnie zmieniono brzmienie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
Według nowego brzmienia artykułu 83a ust. 1 "Zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta". Zgodnie z art. 10 ustawy z 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw, art. 3 tej ustawy zmieniającej ustawę o ochronie przyrody wszedł w życie 8 września 2017 r. Ustawą z 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz.
10) uchylono art. 83 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody, dodany ustawą z 22 czerwca 2017 r. stanowiący o pozwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów wojewódzkiego konserwatora zabytków, powracając do poprzednio obowiązującego rozwiązania. Według art. 83a ust.1 ustawy o ochronie przyrody według brzmienia obowiązującego od 17 stycznia 2018 r. "Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanego do rejestru zabytków – wojewódzki konserwator zabytków". Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody "Postępowanie o wydanie pozwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków wszczęte na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym i niezakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną podlegają umorzeniu". Ta zmiana powoduje, że nie ma podstaw do stosowania przepisów Rozdziału 10a "Administracyjne kary pieniężne" ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który w art. 107d reguluje podstawy materialnoprawne nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za podejmowanie działań bez pozwolenia. Usunięcie drzew lub krzewów wymaga zezwolenia wydanego na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Artykuł 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi o usunięciu drzewa lub krzewu bez zezwolenia, stanowi zatem podstawę materialnoprawną do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia. Nie ma zatem podstaw do stosowania administracyjnej kary pieniężnej za działania bez pozwolenia lub wbrew pozwoleniu, o których stanowi art. 107a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Artykuł 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody uregulował właściwość rzeczową do wydania decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej, stanowiąc, że: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia". Artykuł 88 ust. 1 nie wiąże właściwości do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z właściwością do wydania zezwolenia, a przyznaje tą właściwość organom gminy. Dla realizacji bezstronnego rozpoznania sprawy w art. 90 ustawy o ochronie przyrody uregulowano przejście właściwości, stanowiąc: "1. Czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta.
- 2. Jeżeli prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcję starosty, czynności, o których mowa w ust. 1, wykonuje marszałek województwa".
W sprawie zastosowanie ma art. 90 ust. 2 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który stanowi podstawę do wyprowadzenia właściwości rzeczowej i właściwości miejscowej, przesądzając, że przysługuje Marszałkowi Województwa M. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami, orzekł jak w sentencji.