Uzasadnienie
Burmistrz Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] (data wpływu [...] lutego 2018 r.) przekazał według kompetencji do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zgłoszenie L. O. z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczące usunięcia drzewa (gatunku cis) bez pozwolenia, rosnącego na terenie nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w W., wskazując, że jest to nieruchomość wpisana do rejestru zabytków. Burmistrz wskazał, że stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107d ust. 1 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm., dalej jako ustawa o ochronie zabytków) organem właściwym do wymierzenia kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji w przedmiocie usunięcia drzewa bez pozwolenia jest wojewódzki konserwator zabytków.
Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez pozwolenia ww. drzewa.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nieruchomość położona przy ul. P. [...] w W. podlega ochronie konserwatorskiej w ramach wpisu do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] lipca 1992 r. zespołu architektoniczno - budowlanego Osiedla W. Decyzja ta obejmuje wpis zieleni. Usunięcie drzew na ww. nieruchomości wymaga uzyskania zezwolenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie obowiązujących od 18 stycznia 2018 r. przepisów art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz pozwolenia konserwatorskiego na działania związane ze zmianą otoczenia zabytku wynikającego z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków.
Przywołano art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1614), z którego wynika kompetencja wójta, burmistrza, prezydenta miasta do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za m.in. usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia.
Następnie wskazano na treść art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przewidujący kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków do ukarania karą pieniężną za działania wymienione w art. 36 ust. 1 - 5 ww. ustawy podjęte bez wymaganego zezwolenia tego organu.
Organ konserwatorski zauważa, że zmiany art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków w zakresie dotyczącym usuwania zieleni obowiązują od 18 stycznia 2018 r. oraz, że w obszarze zespołu architektoniczno - budowlanego Osiedla W. brak jest podstaw do wydawania pozwoleń na usunięcie drzew według tego przepisu. Zdaniem organu dotyczy to usuwania drzew w ramach działań konserwatorskich. Na powyższe wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w piśmie znak: [...] z [...] stycznia 2018 r. W związku z powyższym Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie zniszczenia drzewa na podstawie art. 107d ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1- 5 ustawy o ochronie zabytków.
Burmistrz Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy pomimo doręczenia mu w dniu [...] grudnia 2018 r. odpisu powyższego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w terminie do tego przewidzianym nie zajął stanowiska w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., Poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine P.p.s.a.
Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów, do którego trafiła sprawa nie uważa się za właściwy.
W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny bowiem zarówno Burmistrz Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy jak i Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków uważają, że nie są właściwi do rozpoznania zgłoszenia L. O. z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczącego usunięcia drzewa (gatunku cis) bez pozwolenia, rosnącego na terenie nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w W. Stosownie do art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków.
Obecnie obowiązujący od 18 stycznia 2018 r. stan prawny wyeliminował poprzedni stan prawny, w którym funkcjonowały dwa systemy uzyskania decyzji administracyjnych uprawniających posiadacza nieruchomości do dokonywania cięć w drzewostanie. Pierwszy oparty na przepisach ustawy o ochronie przyrody, która kompleksowo reguluje usuwanie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niewpisanej do rejestru zabytków. Komplementarne przepisy zawierała ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która obejmowała unormowania dotyczące usuwania drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków.
Jak wynika z uzasadnienia nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz.10), która weszła w życie 18 stycznia 2018 r. intencją ustawodawcy było połączenie obu systemów, w ten sposób aby usuwanie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków podlegało przepisom ustawy o ochronie przyrody, która w przeciwieństwie do ustawy o ochronie zabytków jest regulacją kompleksową zawierającą postanowienia dotyczące opłat i kar administracyjnych za wycinkę, dokonywania nasadzeń zastępczych oraz katalog odstępstw określający przypadki, w ramach których usunięcie drzewa lub krzewu nie wymaga zgody organu administracji publicznej. W wyniku wprowadzonych zmian wycinka drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków odbywać się będzie na podstawie zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawanego na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody.
Z wyjątkiem usunięcia drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, nie będzie wymagała dodatkowego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawanego na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków (patrz uzasadnienie do projektu ustawy).
Zamysł ustawodawcy był zatem taki aby pozostawić w gestii konserwatora zabytków zarówno pozwolenie na wycięcie drzewa z obszaru objętego ochroną konserwatorską na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz pozwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części o szczególnym charakterze tj. będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków. Temu służyła zmiana art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dokonana ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. Wobec tego wystarczy ustalić czy wycinka drzew dotyczy obszaru chronionego lub tego szczególnego obszaru objętego formą ochrony konserwatorskiej aby wiedzieć który organ jest właściwy do wydania stosownego pozwolenia.
Należy także zauważyć, że wolą ustawodawcy było aby zmienianym brzmieniem art. 36 w ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków doprecyzowane zostało, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Natomiast w zmienionym pkt 11 ww. przepisu, który określa wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wyłączone zostało jego zastosowanie do usuwania drzew lub krzewów z nieruchomości.
Powyższe zmiany legislacyjne wprowadziły jednoznaczny rozdział kompetencji pomiędzy wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta a organem ochrony konserwatorskiej w zakresie wydawania zezwoleń na wycinkę drzew (art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody).
Wobec tego Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków błędnie interpretuje art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków twierdząc, że dotyczy on usuwania drzew w ramach działań konserwatorskich a zatem nie ma podstawy prawnej dla jego działania w niniejszej sprawie tj. wszczęcia postępowania o wymierzenie kary za wycinkę drzewa w oparciu o art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.
Nie ulega wątpliwości, że wycięte drzewo znajdowało się na terenie podlegającym ochronie konserwatorskiej. Decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. zespół architektoniczno - budowlany wraz z zielenią Osiedla W. został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]. Decyzja ta dotyczy ul. P. [...] w W. i znajdującej się tam zieleni. Wobec tego usunięte zostało drzewo cis, które podlegało ochronie konserwatorskiej na mocy ww. decyzji.
Zatem Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków jest zobowiązany do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa z obszaru podlegającego ochronie z jednej strony na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków z drugiej na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W ocenie NSA, nie chodzi tu o usunięcie drzewa w ramach prac konserwatorskich, restauratorskich czy robót budowlanych prowadzonych przy zabytku wpisanym do rejestru jak zdaje się to rozumieć Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków. Użyte określenie "w tym" nie należy rozumieć w ten sposób, że prace polegające na usunięciu drzewa z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni mają być elementem wcześniej wyliczonych prac (konserwatorskich, restauratorskich czy robót budowlanych) aby konieczne było pozwolenie konserwatora. Zaznaczenie "w tym" zakłada, że usunięcie drzew z obszaru ochrony konserwatorskiej może być połączone z tego typu pracami czy robotami ale może też stanowić odrębny rodzaj prac, które jako powiązane z nieruchomością lub jej częścią będącą wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, wymagać będą pozwolenia konserwatora.
Takie rozumienie potwierdza przytoczone wyżej uzasadnienie projektu ustawy wprowadzającej zmiany w brzmieniu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Z uzasadnienia wynika, że jest to osobny zakres prac, który wymaga pozwolenia konserwatora zabytków.
Jednolitość uregulowań w zakresie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania pozwolenia na usunięcie drzew z obszaru podlegającego ochronie konserwatorskiej potwierdza art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Stanowi on, że zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Wojewódzki Konserwator Zabytków będzie właściwym do usunięcia drzew z obszaru objętego ochroną konserwatorską tak w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody jak i ustawy o ochronie zabytków.
Za podejmowanie działań bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu ustawodawca przewidział sankcję. W myśl art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Karę tą nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia (ust. 5).
Wobec powyższego w sytuacji kiedy nie zostało wydane pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na wycinkę drzew zlokalizowanych na obszarze chronionym a było ono wymagane, to wojewódzki konserwator zabytków na podstawie art. 107d ust. 1 i ust. 5 ustawy o ochronie zabytków będzie zobowiązany wszcząć z urzędu i prowadzić postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za podejmowanie działań bez pozwolenia tego organu, w tym przypadku za wycinkę drzew z obszaru ochrony konserwatorskiej.
W związku z powyższym organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa położonego w W. przy ul. P. [...], który to obszar został wpisany do rejestru zabytków (decyzja z dnia [...] lipca 1992 r. o wpisaniu do rejestru zabytków pod nr [...] dobra kultury: zespołu architektoniczno-budowlanego wraz z zielenią Osiedla W.), zdaniem NSA, będzie Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, gdyż zastosowanie znajdzie art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107d ust. 1 i 5 ustawy o ochronie zabytków.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., wskazał Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organ właściwy w sprawie.