Uzasadnienie
II OW 23 / 13
Wnioskiem z dnia 21 lutego 2013 r. Prezydent Miasta Gdyni wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Gdyni w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. M. z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie doprowadzenia zakończonej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w G. (dz. nr [...], [...], [...], [...] KM [...] obr. [...]) do stanu zgodnego z prawem.
Jak wskazał Prezydent Miasta Gdyni, inwestor T. M. dysponował decyzją z dnia [...] września 2003 r. (utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. przez organ II instancji), ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Gdyni o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2005 r. (decyzja stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2005 r.). W trakcie realizacji inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] września 2003 r. ustalającą warunki zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Spowodowało to wznowienie z urzędu przez Prezydenta Miasta Gdyni postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w wyniku, którego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylono dotychczasową decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] T. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (kanalizacja wodociągowa, sanitarna, deszczowa, energetyczna oraz wewnętrzna gazowa) na działkach nr [...], [...], [...] KM [...] w [...] przy ul. [...].
Następnie Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Budynek mieszkalny, wielorodzinny przy ul. [...] w G. został zrealizowany przez inwestora.
Pismem z dnia 20 listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni stosownie do art. 65 § 1 K.p.a. przekazał Prezydentowi Miasta Gdyni wniosek T. M. o wszczęcie procedury naprawczej na podstawie art. 51 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz o wskazanie czynności, jakie powinien podjąć inwestor w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu nadzoru budowlanego zgodnie z przyjętą w Prawie budowlanym zasadą właściwym organem, w rozumieniu ustawy, jest organ architektoniczno- budowlany chyba, że ustawa stanowi inaczej. Z zasady tej wynika m.in., że do wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno- budowlanej należą sprawy wydawania pozwoleń na budowę. Wydanie decyzji administracyjnej przez organ nadzoru budowlanego, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, ma miejsce jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.
Decyzją wydawaną przez organ nadzoru budowlanego umożliwiającą kontynuowanie budowy w takiej sytuacji jest decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy. Do właściwości organów nadzoru budowlanego należą wyłącznie zadania i kompetencje określone w art. 83 Prawa budowlanego i wyliczenie to stanowi katalog zamknięty. Stąd też organy nadzoru nie mogą wydawać decyzji administracyjnych w przypadkach innych, niż określone w art. 83, a wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie, której będzie kontynuowana budowa w przypadku wygaśnięcia, stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, poza sytuacją z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, nie znajduje podstaw prawnych. Z tych wszystkich względów zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni sprawa należy do kompetencji Prezydenta Miasta Gdyni, jako organu architektoniczno- budowlanego.
Kwestionując powyższe stanowisko, Prezydent Miasta Gdyni wskazał na poglądy orzecznictwa, w których stwierdzano, że pozwolenie na budowę w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wydaje organ architektoniczno- budowlany, natomiast pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, dla którego właściwą podstawą jest przepis art. 51 ust. 4 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nierozpoczęcia robót, zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Właściwości organów do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych nie normuje przepis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, ale regulacja z art. 82 ust.1 i art. 83 tej ustawy.
W zaistniałym stanie faktycznym bezspornym zdaniem Prezydenta Miasta Gdyni jest, iż wniosek inwestora dotyczy inwestycji już zrealizowanej. Z tych też względów wnioskodawca wniósł o wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni jako organu właściwego do podjęcia czynności w sprawie.
W piśmie z dnia 10 kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni wskazał, iż we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pominięto fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt. II OSK 1521/11 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji oraz decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Obecnie Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2013 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w G. W związku z powyższym aktualnie w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. i jednocześnie ustąpiła przyczyna, która spowodowała wystąpienie inwestora z wnioskiem, będącym przedmiotem sporu kompetencyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Wyjaśnić przy tym trzeba, iż sporem kompetencyjnym jest sytuacja, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna zostać usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy między tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może, więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo co, do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Przesłanką, zatem, która jest podstawowa dla ustalenia właściwości rzeczowej, jest przedmiot sprawy administracyjnej.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, iż taki spór w ogóle zaistniał. Z analizy akt sprawy nie wynika, bowiem aby oba organy (Prezydent Miasta Gdyni i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni) uznały się za niewłaściwe do prowadzenia postępowania zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia 16 lutego 2011 r. "o wszczęcie procedury naprawczej" po uchyleniu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jako podstawę swojego wniosku inwestor wskazał na art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego. Inwestor wnosił też o wskazanie czynności, jakie winien on pojąć w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Różnica stanowisk uczestniczących w niniejszym postępowaniu organów dotyczyła z jednej strony fragmentu postępowania obejmującego wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, z drugiej zaś ustalenia właściwego postępowania, jakie należy wszcząć w sytuacji uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zajmowane przez organy stanowiska pozostawały jednak tak w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, wniosku inwestora, jak i ewentualnej konieczności uprzedniego podjęcia przez organ stosownych czynności procesowych. Znamienne przy tym pozostaje to, iż w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni z dnia 20 listopada 2012 r. szeroko odwołano się do opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonej w piśmie z dnia 31 października 2012 r. na temat zastosowania normy art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, nie wyjaśniając jednak przy tym, w jakim związku pozostaje ona z wnioskiem inwestora. Polemikę w tym zakresie, jak również wywody dotyczące zastosowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego podjął Prezydent Miasta Gdyni, jednak również i jego twierdzenia pozostawały w oderwaniu od okoliczności niniejszej, konkretnej sprawy. Zarówno argumentacja Prezydenta Miasta, jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprowadzała się do prób określenia wzorca właściwego trybu postępowania po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.
Świadczy o tym dodatkowo treść odpowiedzi na wniosek udzielonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z tych też względów, zaistniały pomiędzy organami spór, pozostający w oderwaniu od stanu niniejszej sprawy, nie mieścił się w granicach wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i już z tego powodu podlega oddaleniu. Podkreślić trzeba, iż w ramach rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego nie jest możliwe wskazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny określenia sposobu załatwienia sprawy przez organ i wskazania właściwego trybu działania. Nie jest, bowiem rzeczą sądów administracyjnych wyręczanie organów w załatwianiu spraw, czy też udzielaniu im wiążących wskazań, co do sposobu prowadzenia określonego postępowania.
Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. wniosek Prezydenta Miasta Gdyni oddalił.