Uzasadnienie
Wnioskiem z 14 lutego 2014 r. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego, w imieniu którego działa Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Iławskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku T.L. o odszkodowanie za szkodę na działkach wyrządzoną przez wody rzeki Gardęga.
W uzasadnieniu Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego wskazał, że T.L. wystąpiła do Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku z wnioskiem o oszacowanie i wypłacenia jej odszkodowania za szkodę na jej działkach wyrządzane corocznie przez wody rzeki Gardęga. Wnioskodawczyni wskazała na nienależyte utrzymanie koryta rzeki. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które nie potwierdziło zarzutów. Pismem z 14 stycznia 2011 r. organ wyjaśnił stronie, że to "nawalne" opady były powodem podtopienia sąsiadujących z rzeką gruntów, które znajdują się na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią wyznaczonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku zgodnie z art. 79 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne").
Pismem z 5 września 2011 r. T.L. zwróciła się w tej sprawie do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wskazując na szereg innych przyczyn podtapiania jej łąk m.in. na różnice usytuowania pobliskiego rowu melioracyjnego względem poziomu wody w rzece, niskie osadzenie studzienek urządzeń melioracji szczegółowej, wykopanie przez sąsiada stawu i podniesienie urobkiem poziomu swojej działki, poziomu wód w rzece. W piśmie tym strona nie wnosiła o odszkodowanie.
Zawiadomieniem z 20 września 2011 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski przekazał według właściwości Marszałkowi Województwa Kujawsko-Pomorskiego pismo strony, powołując się na art. 11 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 pkt 2 i ust. 3 Prawa wodnego oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003 r. Nr 16, poz.149). W ocenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, z powyższych przepisów wynika, że uprawnienia właścicielskie w stosunku do rzeki Gardęga wykonuje Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego.
Pismem z 11 października 2011 r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku ponownie udzielił odpowiedzi stronie, wskazując dodatkowo na możliwą inną przyczynę zwiększonego poziomu wód rzeki tj. zrzut wód z górnej części zlewni Gardęgi w ramach wydanego przez Starostę Iławskiego pozwolenia wodnoprawnego z 30 sierpnia 2007 r.
Pismem z 20 października 2011 r. strona zażądała wypłaty odszkodowania stanowiącego równowartość czterech przyczep siana z zagrożeniem skierowania pozwu na drogę sądową. Strona wskazała, że przyczyną szkody był zrzut wody ze stawów w Łodygowie. Strona powołała się na art. 415 i art. 433 k.c.
Zawiadomieniem z 23 listopada 2011 r. organ przekazał wniosek Staroście Iławskiemu wskazując na konieczność rozpatrzenia sprawy wykonywania pozwolenia wodnoprawnego z 30 sierpnia 2007 r. Organ powołał się na art. 186 Prawa wodnego. Organ wskazał na dokumenty znajdującego się w jego posiadaniu i stwierdził, że Starosta Iławski wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Pismem z 11 maja 2012 r. Starosta Iławski przekazał wniosek strony Marszałkowi Województwa Kujawsko-Pomorskiego wskazując, że nie jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy, ponieważ szkoda, której doznała strona nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego z 30 sierpnia 2007 r. Starosta Iławski wyjaśnił, że zrzut wody ze stawów w Łodygowie nie pokrywa się z okresami zalewania działek strony. Ponadto, w ocenie Starosty Iławskiego, szkoda nie jest też wynikiem bezprawnego działania polegającego na realizacji pozwolenia wodnoprawnego niezgodnie z jego treścią czy też z przekroczeniem jego warunków.
Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego ponownie przesłał pismo strony Staroście Iławskiemu, wskazując, że: skoro Starosta nie znajduje związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy realizacją pozwolenia wodno prawnego a szkodą... powinno się odmówić odszkodowania. Organ administracji nie może bowiem pozbawiać strony możliwości załatwienia sprawy na drodze administracyjnej i jest zobligowany do wydania stosownej decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt. II SAB/Lu 5/10)".
Dodatkowo Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego wskazał, że Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku potwierdził występowanie wysokich poziomów wód na rzece Gardęga w okresie odprowadzania wody ze stawów w Łodygowie.
Pismem z 9 lipca 2012 r. Starosta Iławski poinformował Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego, że powtórnie przekazuje akta sprawy i że nie jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy, jako że powstała szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego udzielonego spółce Gospodarstwo Rybackie IŁAWA Sp. z o.o. w Iławie.
W związku z powyższym Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Iławski wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego jako właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ.
W niniejszej sprawie powyższa przesłanka nie została jednak spełniona. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego wskazuje bowiem, że T.L. kilkukrotnie interweniowała w sprawia szkód wyrządzonych jej przez wylewanie rzeki, przy czym dwa razy wniosła o ustalenie odszkodowania, natomiast w piśmie skierowanym do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i przekazanym następnie według właściwości, wskazała na szereg innych przyczyn podtapiania jej łąk m.in. na różnice usytuowania pobliskiego rowu melioracyjnego względem poziomu wody w rzece, niskie osadzenie studzienek urządzeń melioracji szczegółowej, wykopanie przez sąsiada stawu i podniesienie urobkiem poziomu swojej działki, poziomu wód w rzece. W piśmie tym strona nie wnosiła o odszkodowanie. Pomimo tego zarówno Marszałek jak i Starosta prowadzą spór tylko co do przyczyn uzasadniających ewentualne ustalenie odszkodowania na rzecz strony. Żaden z organów nie ustalił jakie były rzeczywiste intencje strony i czy jej wniosek dotyczy tylko ustalenia odszkodowania, czy też innych kwestii, jak chociażby podjęcie działań zmierzających do zabezpieczenia działek strony przed kolejnymi podtopieniami.
Ponadto sprzeczne (a więc wymagające jednoznacznego wyjaśnienia) pozostają ustalenia organów dotyczące wpływu odprowadzania wody ze stawów w Łodygowie na poziom wód w rzece Gardęga. Z jednej bowiem strony Starosta wskazuje, że zalewanie działek strony nie pokrywa się czasowo ze zrzutem działek w Łodygowie, z drugiej zaś Marszałek powołuje się na informację Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku, która potwierdza związek między podwyższeniem się poziomu wód w rzecze Gardęga, a odprowadzaniem wód ze stawu w Łodygowie.
Nie ulega więc wątpliwości, że organy prowadzą spór na podstawie nieustalonego precyzyjnie stanu faktycznego sprawy. Organy administracji nie powinny domniemywać stanu faktycznego sprawy, ponieważ to precyzyjnie ustalony stan faktyczny zakreśla przedmiot postępowania. Ponadto w razie wątpliwości, organy dysponują odpowiednimi środkami prawnymi pozwalającymi jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy i sposób załatwienia żądania strony. Wyjaśnienie okoliczności sprawy, a więc przede wszystkim ustalenie jakie były intencje strony składającej wniosek, ma w sprawie zasadnicze znaczenie, bowiem wokół tych okoliczności koncentruje się obecnie spór. W niniejszej sprawie nie doszło więc do ustalenia stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
Powyższe oznacza, że organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w niniejszej sprawie nie formułuje tego wniosku na tle konkretnej sprawy administracyjnej, w której doszło do sporu. Nie można bowiem mówić o sporze o właściwość w sytuacji, gdy przedmiotem sporu miedzy organami jest nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy, a więc gdy spór jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może oczywiście samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego.
Sąd nie dysponuje ponadto środkami prawnymi, które pozwalałyby na przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem, nie może bowiem przeprowadzać oględzin czy powoływać biegłych, którzy oceniliby w oparciu o fachową wiedzę opisane wyżej okoliczności faktyczne sprawy. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór nie może być abstrakcyjne, czyli pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy.
Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia