Uzasadnienie
Wnioskiem z 29 grudnia 2015 r. Starosta Wielicki wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Wójta Gminy Biskupice jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku R.G. dotyczącego usunięcia awarii systemu drenażu na działce nr [...] w m. [...].
W uzasadnieniu Starosta Wielicki wyjaśnił, że Wójt Gminy Zabłocie przekazał mu opisany wyżej wniosek powołując się na art. 77 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne"). Starosta Wielicki zwrócił akta sprawy Wójtowi Gminy Biskupice, który ponownie przesłał akta Staroście.
W ocenie Starosty Wielickiego, nie jest on organem właściwym w sprawie, ponieważ brak jest podstaw do zastosowania art. 77 Prawo wodnego. Z opisu wnioskodawcy, map zamieszczonych na geoportalu oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Szczygłów i Zabłocie wynika, że drenaż jest położony w większości na terenach zurbanizowanych, które obejmują również działkę nr [...] i służy aktualnie do odwodnienia tego terenu. Obecnie pełni przede wszystkim funkcję odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenów zabudowanych. Zmieniła się funkcja drenażu, stąd nie można go zaliczyć do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Na potwierdzenie tego Starosta Wielicki powołał się na definicję melioracji wynikającą z art. 70 Prawa wodnego.
Starosta Wielicki wskazał, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 29 Prawo wodnego.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Biskupice wniósł o wskazanie Starosty Wielickiego jako organu właściwego w sprawie. Wyjaśnił, że drenaż zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Na terenie działki nr [...] znajdują się drenaże oraz rowy melioracyjne. Wraz z rozwojem budownictwa nastąpiło przeznaczenie części dotychczasowych terenów użytkowanych rolniczo na cele budowlane, jednak drenaże nie zostały wykreślone z ewidencji urządzeń melioracji wodnych i nadal służą na danym terenie do odwodnienia także terenów rolnych. Stąd też, w ocenie Wójta Gminy Biskupice, w sprawie ma zastosowanie art. 77 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64b Prawo wodnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 Prawa wodnego. W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy ustalone są poprzez dalsze przepisy Prawa wodnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczna jest ocena prawna relacji przepisów art. 29 oraz art. 77 Prawa wodnego.
Pierwszy z powyższych przepisów, tj. art. 29 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód i ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2).
Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Z kolei art. 77 Prawa wodnego jednoznacznie stanowi, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki (art. 77 ust. 1).
Ponadto z dyspozycji art. 77 ust. 2 Prawa wodnego wynika, że jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 ust. 2).
W sprawie ustalono, że przedmiotowy drenaż stanowi urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, o którym stanowi art. 73 ust. 1 pkt 1a Prawa wodnego. Ma to zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie. Przepis art. 77 Prawa wodnego jest bowiem lex specialis wobec art. 29 tej ustawy i jego zastosowanie będzie miało pierwszeństwo zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Ratio legis unormowania art. 77 ust. 2 Prawa wodnego polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nie jest realizowany lub jest realizowany nieprawidłowo, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. w tej sprawie Starosta Wielicki, jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego, o ile zostało wydane.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne, utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji takiego urządzenia wodnego. Niewątpliwie uszkodzenie drenażu (drenowania) należy oceniać jako jego nienależyte utrzymanie.
Urządzenia melioracji wodnych szczegółowych są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane w celu utrzymania jego drożności na całej długości. Wskazanie w tej sprawie wójta jako organu właściwego oznaczałoby, że nakładane przez niego, na podstawie art. 29 Prawa wodnego, stosowne nakazy dotyczyłyby z jednej strony urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, czego nie dotyczy ten przepis, a z drugiej strony w żaden sposób wójt nie mógłby zapewnić prawidłowej i skoordynowanej drożności systemu urządzeń wodnych, tj. właściwego ich utrzymania na całej długości. Z tej przyczyny przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie stanowi w niniejszej sprawie normy kompetencyjnej dla Wójta Gminy Biskupice.
Z tych względów bez znaczenia jest również ewentualna zmiana funkcji terenu, na której znajduje się drenaż. Zgodnie z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Zurbanizowanie określonych terenów, na których znajdują się urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nie musi oznaczać, że urządzenia te przestają spełniać swoją funkcję, o której stanowi art. 70 ust. 1 Prawo wodnego. Urządzenie melioracji wodnych szczegółowych z uwagi na swój liniowy charakter nie służą melioracji tylko na terenie, na którym się znajdują, lecz stanowią część systemu urządzeń wodnych. Dlatego zmiana przeznaczenia części działek z terenów rolnych na tereny zabudowane nie ma wpływu na zmianę funkcji urządzeń wodnych znajdujących się na tych działkach.
Potwierdza to również odpowiedź na wniosek złożona przez Wójta Gminy Biskupice, który potwierdził, że przedmiotowe drenowania nie zostały wykreślone z ewidencji urządzeń melioracji wodnych i nadal służą także do odwodnienia terenów rolnych.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., wskazał Starostę Wielickiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem.