Uzasadnienie
Marszałek Województwa Mazowieckiego na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.), wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego a Starostą Makowskim poprzez wskazanie Starosty Makowskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów udzielonego decyzją Starosty Makowskiego z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Starosta Makowski przy piśmie z dnia 26 października 2018 r. przekazał Marszałkowi Województwa Mazowieckiemu wniosek spółki [...]sp. z o.o. z dnia 16 października 2018 r. o zmianę decyzji Starosty Makowskiego z [...] maja 2014 r., udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w m. M. W uzasadnieniu pisma Starosta Makowski wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1 ustawy, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa.
Jednocześnie Starosta zwrócił uwagę, że Spółka na przedmiotowym terenie oprócz działalności związanej z wytwarzaniem i przetwarzaniem odpadów, uregulowanej decyzją Starosty Makowskiego z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów, prowadzi działalność związaną ze zbieraniem odpadów, określoną odrębną decyzją Starosty Makowskiego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] w M. Z ustaleń Starosty wynika, że Spółka w 2017 r. w związku z prowadzeniem działalności polegającej na zbieraniu odpadów zebrała łącznie 3 232,71 Mg odpadów. W następstwie tego Starosta przywołując regulacje art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach wskazał, że organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg jest marszałek województwa.
Marszałek Województwa Mazowieckiego we wniosku wskazał, że zgodnie z art. 183, w związku z art. 181 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.) pozwolenie na wytwarzanie odpadów wydaje w drodze decyzji organ ochrony środowiska, którego właściwość określa się na podstawie art. 378 wymienionej ustawy. Zgodnie z tą regulacją organem ochrony środowiska właściwym do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, co do zasady jest starosta. Z kolei regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych, natomiast marszałek województwa w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu infonnacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081), a także dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko realizowanego na terenach innych niż wymienione powyżej oraz dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych.
Ustawodawca określając właściwość organów do wydawania pozwoleń na wytwarzanie odpadów na gruncie przepisów ustawy o odpadach jednoznacznie wskazał w art. 45 ust. 7 wymienionej ustawy, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zezwolenie na zbieranie i/tub przetwarzanie odpadów wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
W świetle art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach organem właściwym w sprawach zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c) dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg; a starosta - w pozostałych przypadkach.
Z powyższych względów, zgodnie z art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach, organem właściwym do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów jest organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W związku z tym, w przypadku gdy przetwarzanie odpadów jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziaływującym na środowisko w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i jest wskazane w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz.
71) to organem właściwym będzie marszałek województwa, jeżeli zaś przetwarzanie stanowi przedsięwzięcie potencjalnie znacząco oddziaływujące na środowisko wskazane w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko to organem właściwym do wydania pozwolenia będzie starosta.
W ocenie Marszałka Województwa Mazowieckiego w niniejszej sprawie za bezsporne należy przyjąć, że działalność objęta wnioskiem została sklasyfikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co umożliwiło Staroście Makowskiemu zgodnie z posiadaną kompetencją udzielić spółce [...] sp. z o.o, pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów zgodnie z decyzją własną z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], której zmianę wnioskuje Spółka pismem z dnia 16 października 2018 r. Starosta błędnie wskazuje właściwość marszałka województwa do zmiany decyzji własnej, bowiem w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowanie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach. Zdaniem tut. organu Starosta Makowski nieprawidłowo powiązał art. 41 ust. 6 i art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy, ponieważ wniosek Spółki z dnia 16 października 2018 r. dotyczy zmiany pozwolenia.
Dlatego też właściwość organu powinna zostać ustalona z uwzględnieniem art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach. W myśl bowiem art. 45 ust. 7 wymienionej ustawy, w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie i/lub zbieranie odpadów, pozwolenie to wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Powyższy przepis jednoznacznie określa, że wyłącznie działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w przypadku wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie i/lub zbieranie odpadów decyduje, który organ jest właściwy do wydania pozwolenia.
Biorąc pod uwagę fakt, że działalność prowadzona przez Spółkę polegająca na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach (mogących zawsze znacząco oddziaływującym na środowisko w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), a także uwzględniając treść art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach wskazującą, że organem właściwym do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów jest organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów należało uznać, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania Marszałka Województwa Mazowieckiego do jej załatwienia.
W świetle powyższego Marszałek wskazał, że przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach reguluje kwestię postępowania w przypadku wydawania przez organ zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na przetwarzanie odpadów. Natomiast wniosek spółki Błysk-Bis sp. z o.o. dotyczy wydania zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów i właściwość organu w takim przypadku wynika z art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta Makowski wskazał, iż zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. W myśl 41 ust. 3 pkt 1 lit. d organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg jest marszałek województwa. Na podstawie danych pochodzących z Wojewódzkiego Systemu Odpadowego ustalono, że przedmiotowa firma w roku sprawozdawczym 2017 podczas prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów zebrała łącznie 3 232,7100 Mg odpadów. Firma [...] Sp. z o.o., posiada 2 decyzje wydane przez Starostę Makowskiego - pozwolenie z dnia [...] maja 2014 r., na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów na działce nr ewid. [...] w M. oraz decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., na zbieranie odpadów na terenie ww. działki.
W związku powyższym na terenie działki nr ewid. [...] położonej w M. prowadzone są dwa przedsięwzięcia w jednym miejscu - przetwarzanie odpadów i zbieranie odpadów powyżej 3000 Mg na rok. Dlatego też organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Marszałek Województwa Mazowieckiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do rozstrzygania sporów o właściwość. Sporem o właściwość jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjęcia środka prawnego przez właściwy organ. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub co do której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia, powołując się na brak podstaw do ustalenia właściwości (spór negatywny).
Naczelny Sąd Administracyjny wydając swoje orzeczenie, bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny aktualny na dzień orzekania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. sygn. I OW 210/11).
Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2). Natomiast zgodnie z ust. 3 art. 41 ustawy o odpadach organem właściwym jest:
- 1) marszałek województwa:
- a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
- b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,
- c) dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych;
- d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg;
- 2) starosta - w pozostałych przypadkach.
Natomiast z ust. 6 art. 41 ustawy o odpadach wynika, iż w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa.
Zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie [...]Sp. z o.o., posiada 2 decyzje wydane przez Starostę Makowskiego - pozwolenie z dnia [...] maja 2014 r., na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów na działce nr ewid. [...] w M. oraz decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., na zbieranie odpadów na terenie ww. działki. Oznacza to, że Spółka prowadzi w tym samym miejscu (na działce nr [...] w M.) zarówno zbieranie odpadów, jak również wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów.
Stosownie do art. 45 ust. 6 ustawy o odpadach właściwy organ, wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów, uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Pozwolenie na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w ust. 6, wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. (ust. 7).
Dodatkowo z akt sprawy wynika, że Spółka w roku sprawozdawczym 2017 podczas prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów zebrała łącznie 3 232,7100 Mg odpadów. Również należy podkreślić, że w przedmiotowym wniosku z dnia 16 października 2018 r. skierowanym do Starosty Makowskiego o zmianę decyzji z dnia [...] maja 2014 r. wskazano, iż planowana ilość odzyskanego i zebranego odpadu będzie wynosić do 5000 Mg rocznie. W tym miejscu wskazać należy, że w dniu 5 września 2018 r. w życie weszła ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592), mocą której w przypadku, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg organem właściwym, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach, jest marszałek województwa.
Powyższe oznacza, że Spółka będzie przetwarzała i zbierała (magazynowała) ponad 3000 Mg wszystkich rodzajów odpadów. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spełniona została przesłanka z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach. W konsekwencji wskutek odesłania z art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, a co za tym idzie właściwym do rozpoznania wniosku Spółki [...] Sp. z o.o. z dnia 16 października 2018 r. właściwym jest Marszałek Województwa Mazowieckiego (por. postanowienie NSA z 18 grudnia 2018 r. II OW 156/18).
Z tych względów na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie.