Postanowienie NSA z 25 lutego 2015 r., II OW 237/14

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 25 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy z wniosku Starosty Powiatu Białostockiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Starostą Powiatu Białostockiego a Marszałkiem Województwa Podlaskiego w przedmiocie wskazania właściwego organu do wydania zezwolenia [...] na zbieranie odpadów na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne postanawia: wyznaczyć Starostę Powiatu Białostockiego jako organ właściwy w sprawie.

Skład

Sędzia NSA Robert Sawuła przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński
Sędzia del. NSA Janina Kosowska
asystent sędziego Rafał Jankowski protokolant

Uzasadnienie

Pismem z dnia 16 grudnia 2014 r. (data stempla pocztowego) Starosta Powiatu Białostockiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Marszałkiem Województwa Podlaskiego w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie, gdzie jest eksploatowana instalacja - składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu, informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej Udiś), poprzez wskazanie Marszałka Województwa Podlaskiego jako organu właściwego do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej Uodp).

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że do Starostwa Powiatowego w Białymstoku w dniu 18 listopada 2014 r. wpłynął wniosek [...] (dalej: Spółka), o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie, na którym zlokalizowane jest składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Składowisko odpadów funkcjonuje w oparciu o uzyskaną przez Spółkę decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] - pozwolenie zintegrowane na eksploatację instalacji do składowania odpadów o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę, zmienioną decyzjami Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz z dnia [...] października 2014 r.

Po analizie wniosku Starosta Powiatu Białostockiego uznał, że ze względu na fakt, iż zbieranie odpadów będzie prowadzone na terenie, na którym jednocześnie prowadzona jest przez Wnioskodawcę instalacja do składowania odpadów, na podstawie art. 41 ust. 3 i 6 Uodp oraz art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej uPoś) organem właściwym do prowadzenia postępowania jest Marszałek Województwa Podlaskiego i w dniu 26 listopada 2014 r. przekazał sprawę Marszałkowi Województwa Podlaskiego.

Marszałek Województwa Podlaskiego pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. zwrócił Staroście Powiatu Białostockiego wniosek Spółki wskazując, że nie wnosi ona o zmianę pozwolenia zintegrowanego wydanego na eksploatację instalacji do składowania odpadów o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę, a jedynie o wydanie odrębnego zezwolenia na zbieranie odpadów, dla którego organem właściwym do rozpatrzenia jest Starosta Powiatu Białostockiego.

Zdaniem Starosty organem właściwym do wydania zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów jest w tym przypadku Marszałek Województwa Podlaskiego. Zgodnie z brzmieniem art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a Uodp marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Udiś. W tym przypadku przedmiotowy wniosek dotyczy przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - zbierania odpadów, w tym złomu, na które uzyskano stosowną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Starosty Uodp przewiduje, że w przypadku gdy na terenie, gdzie prowadzone jest przedsięwzięcie zakwalifikowane jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko będzie prowadzone inne przedsięwzięcie - należy całość potraktować jako przedsięwzięcie zakwalifikowane jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego postępowanie powinien prowadzić jeden organ właściwy dla tych przedsięwzięć. Spółka posiada pozwolenie zintegrowane wydane przez Wojewodę Podlaskiego, obejmujące teren instalacji, na który złożyła także przedmiotowy wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Obecnie organem właściwym w zakresie pozwolenia zintegrowanego jest Marszałek Województwa Podlaskiego. Ponadto, biorąc pod uwagę, że teren, na którym Spółka zamierza prowadzić zbieranie odpadów jest równocześnie terenem, na którym eksploatowana jest instalacja związana z unieszkodliwianiem odpadów objęta pozwoleniem zintegrowanym wydanym przez Marszałka Województwa Podlaskiego - za taką interpretacją przemawia też brzmienie przepisu art. 378 ust. 2a uPoś. W ocenie Starosty z powyższego przepisu wynika, że w przypadku, gdy na danym terenie funkcjonuje już instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - wszelkie inne zdarzenie i przedsięwzięcia podlegają właściwości marszałka województwa. Natomiast w przypadku, gdy na terenie innym ma być zrealizowane przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - wyłącznie właściwości marszałka województwa podlega to przedsięwzięcie.

[...] w nawiązaniu do wniosku o rozpatrzenie sporu o właściwość zwróciło się z prośbą do Naczelnego Sądu Administracyjnego o jak najszybsze rozpatrzenie sprawy, podnosząc że treść art. 232 ust. 2 Uodp powoduje, że zezwolenie na zbieranie odpadów wydane przez Starostwo Powiatowe w Białymstoku traci swoją moc 23 stycznia 2015 r. i Przedsiębiorstwo nie będzie mogło prowadzić działalności gospodarczej, gdyż posiadacze nie będą mogli przekazywać swoich odpadów.

W odpowiedzi Marszałek Województwa Podlaskiego wskazał, że stosownie do zapisów art. 203 ust. 3 uPoś organ wydający pozwolenie zintegrowane tylko i wyłącznie na wniosek prowadzącego instalację wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego może objąć pozwoleniem zintegrowanym instalacje położone na terenie tego samego zakładu, niewymagające tegoż pozwolenia. Zbieranie odpadów prowadzone będzie na wydzielonej części działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], na której to zlokalizowane jest również składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, które funkcjonuje w oparciu o uzyskaną przez Spółkę decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. - pozwolenie zintegrowane na eksploatację instalacji do składowania odpadów o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę, zlokalizowanej na terenie składowiska odpadów w m. [...], gm. [...], zmienioną decyzjami Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. (znak: [...]) oraz z dnia [...] października 2014 r. (znak: [...]). Jednakże Spółka nie wnioskowała o zmianę pozwolenia zintegrowanego, lecz o wydanie odrębnego zezwolenia na zbieranie odpadów. W związku z tym, że wśród odpadów przewidzianych do zbierania wymienione są odpady złomu, przedmiotowe przedsięwzięcie klasyfikowane jest zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (tzw. II grupa przedsięwzięć). Stąd też organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, zdaniem Marszałka Województwa Podlaskiego na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 Uodp, jest Starosta Powiatu Białostockiego, pomimo faktu, iż realizowane ono będzie na terenie objętym pozwoleniem zintegrowanym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 22 § 1 pkt ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Spór tzw. negatywny występuje w sytuacji, w której organy odmawiają obywatelowi ingerencji na tej zasadzie, że sprawa do ich zakresu działania nie należy (por. K. Defecińska, Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 46). W sporze negatywnym, albowiem żaden z podmiotów w nim pozostający nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy, pozostają dwa organy jednostek samorządu terytorialnego – Starosta Powiatu Białostockiego oraz Marszałek Województwa Podlaskiego, które to podmioty nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa Podlaskiego, w sprawach o wydanie przezeń zezwolenia na zbieranie odpadów, jest minister właściwy do spraw środowiska (art. 169 w zw. z art. 168 Uodp), zaś wobec Starosty Powiatu Białostockiego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (art. 17 pkt 1 K.p.a. w zw. z § 1 pkt 10 lit. a) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Z kolei przepis art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej Ppsa) określa, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Właściwym do rozstrzygnięcia tego typu sporów jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa). Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 Ppsa stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a spór rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (por. art. 15 § 2 Ppsa).

Spór pomiędzy Starostą Powiatu Białostockiego a Marszałkiem Województwa Podlaskiego dotyczy właściwości rzeczowej organu na tle rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a Uodp organem właściwym do wydania zezwolenia jest marszałek województwa dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Udiś. Marszałek jest także właściwy, gdy chodzi o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b i c Uodp) – w pozostałych przypadkach – starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 Uodp). Wniosek o wydanie zezwolenia dotyczy zbierania odpadów innych niż niebezpieczne oraz obojętnych na terenie istniejącego składowiska odpadów. Biorąc pod uwagę zakres źródłowego wniosku o wydanie zezwolenia właściwość marszałka do jego rozpoznania zachodziłaby wówczas, gdyby planowane przedsięwzięcie mieściło się w pojęciu przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Udiś. Zasadnie Marszałek Województwa Podlaskiego wskazuje, że kwalifikacja przedsięwzięć winna odbywać się przy uwzględnieniu przepisów rozp. RM z 2010. Cyt. rozporządzenie w § 2 nie wymienia takiego przedsięwzięcia, jak to, o które chodzi w przedmiotowej sprawie, wśród przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność, że planowana działalność ma być podjęta na terenie istniejącego składowiska, które zostało zaliczone w myśl rozp. RM z 2010 do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, nie ma wpływu na zaliczenie go do tej właśnie kategorii, albowiem zbieranie odpadów nie prowadzi do rozbudowy czy przebudowy istniejącego składowiska (por. § 2 ust. 2 rozp. RM z 2010). Istniejące przedsięwzięcie i planowane nie są ze sobą powiązane technologicznie. Oznacza to, że właściwym w sprawie jest odpowiedni starosta, nie zaś marszałek województwa.

Z powyższych względów postanowiono wyznaczyć Starostę Powiatu Białostockiego, jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa orzekł, jak w postanowieniu.