Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 lutego 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...] wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym, zwanym dalej "SKO", w P., a Wojewodą [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołań J. D., H. C., Z. G., R. G., Ł. N., J. N., R. N., M. S. i E. D. od decyzji Starosty J. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów położonych we wsiach B., T., Więckowice, gm. R..
W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że otrzymał zawiadomienie z SKO w P. o przekazaniu przedmiotowych odwołań Wojewodzie [...] do załatwienia wg właściwości. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157), zmianie uległa treść art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), zgodnie z którym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach postępowania scaleniowego jest wojewoda. W związku z tym, w ocenie Kolegium to Wojewoda [...] jest właściwy do rozpoznania wniesionych odwołań.
Wojewoda [...] powyższe stanowisko Kolegium uznał za nieprawidłowe, z tego względu, że nie uwzględnia treści normy intertemporalnej zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Artykuł ten stanowi, że "do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Wojewoda stwierdził, że językowa wykładnia ww. normy wskazuje jednoznacznie, że w sprawach wszczętych i nie zakończonych przed wejściem w życie omawianej ustawy, tj. w sprawach wszczętych przed 16 października 2013 r. należy stosować przepisy dotychczasowe, w tym również w zakresie ustalania organów wyższego stopnia w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego. Taka interpretacja znajduje oparcie w przyjętej w doktrynie prawa zasadzie procesowego prawa intertemporalnego, tj. zasadzie jedności postępowania. Polega ona na stosowaniu aż do zakończenia postępowania przepisów procesowych ustawy obowiązującej w chwili wszczęcia postępowania.
Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda powołał się na treść art. 26 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. Przepis ten wprost nakazywał wojewodom przekazanie organowi przejmującemu zadania i kompetencje, dokumentację związaną z toczącymi się postępowaniami sądowymi i administracyjnymi na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Natomiast ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów takiego zapisu nie zawiera, gdyż wolą ustawodawcy zapisaną w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jest aby sprawy wszczęte zostały zakończone przez samorządowe kolegia odwoławcze.
W ocenie Wojewody, ponieważ postępowanie scaleniowe gruntów położonych we wsiach B., T., Więckowice, gm. R., zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, właściwym do rozpatrzenia odwołań pozostaje SKO w P..
W odpowiedzi na wniosek SKO w P. wniosło o ustalenie Wojewody [...] jako organu właściwego w sprawie.
W ocenie SKO w P. decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który zawiera odesłanie do przepisów dotychczasowych w sprawach o scaleniu i wymianie gruntów, jeżeli postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy (tj. przed 16 października 2013 r.). SKO wskazało, że kwestia wykładni przepisów przejściowych zawartych we wcześniejszych ustawach zmieniających przedmiotową ustawę była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że tego rodzaju odesłanie do stosowania przepisów dotychczasowych oznacza, według ogólnych zasad prawa międzyczasowego, stosowanie przepisów prawa materialnego obowiązujących przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej, zasad przeprowadzania scalenia i wymiany gruntów. Nie dotyczy natomiast prawa procesowego, obejmującego również oznaczenie właściwości określonych organów administracji (zob. postanowienie z dnia 3 marca 2004 r. sygn. akt OW 11/04, CASUS 2004/2/8). Zatem uzasadnionym jest stwierdzenie, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, o charakterze przejściowym, zawierający odesłanie do stosowania przepisów dotychczasowych, odnosi się wyłącznie do przepisów prawa materialnego. W sytuacji, kiedy sprawa sprowadza się do stosowania przepisów regulujących właściwość organów, nie ma on zastosowania (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 26/06, LEX nr 295043; postanowienie NSA z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. akt OW 46/04, nie publ.).
Przepisy wprowadzające zmiany w zakresie kompetencji organów do załatwienia określonego rodzaju spraw pozostają bowiem bez wpływu na sytuację prawną stron. W ocenie SKO, skoro obowiązująca od 16 października 2013 r. ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nadała nowe brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów, w myśl którego organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty rozpoznającego sprawę o scalenie jest wojewoda, to organ ten jest kompetentny, od tej daty, do rozpoznawania odwołań od decyzji wydawanych w wymienionych wyżej sprawach.
Przedstawiając powyższe stanowisko SKO w P. wzięło też pod uwagę treść art. 19 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz treść uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, jako że zarówno występujący z wnioskiem Wojewoda [...], jak i SKO w P. wykluczają swoje kompetencje do rozpoznania odwołań od decyzji Starosty J. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów położonych we wsiach B., T., W., gm. R..
Odnosząc się do złożonego przez Wojewodę [...] wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość należy uznać, że zawarte w nim żądanie, a także przytoczona argumentacja prawna zasługują na uwzględnienie.
Ma rację Wojewoda [...], że SKO w P. nie uwzględniło treści normy intertemporalnej, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ponadto argumentacja SKO w P. zawarta w odpowiedzi na wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazany powyżej artykuł stanowi, że "do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe".
Jak wynika z akt sprawy, wszczęcie postępowania scaleniowego w niniejszej sprawie nastąpiło przed dniem 16 października 2013 r., tj. przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w tym art. 1 pkt 4 tej ustawy, którym dokonano nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z tą nowelizacją organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do starosty w sprawach postępowania scaleniowego stał się wojewoda. Na uwagę zasługuje, że norma intertemporalna o charakterze konstytucyjnym zawarta w art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej nie dokonuje rozróżnienia w czasowym stosowaniu czy to przepisów o charakterze materialnym, czy też przepisów procesowych. Gdyby ustawodawca chciał dokonać takiego rozróżnienia to w takim przepisie zawarłby z pewnością stosowną normę, która dokonałaby takiego rozróżnienia, pozwalającego na stwierdzenie, że przepis intertemporalny ma zastosowanie wyłącznie do przepisów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie takiego działania przepisu intertemporalnego art. 2 ustawy zmieniającej jednak nie przewiduje. Wyjaśnienia tej kwestii nie zawiera też uzasadnienie do projektu omawianej ustawy zmieniającej, gdzie w omawianym zakresie wskazano jaki jest cel nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co prawda, znowelizowana treść art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazuje, że od dnia 16 października 2013 r. w postępowaniu scaleniowym to wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jednak – z uwagi na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów – nowa reguła nie ma zastosowania do postępowania scaleniowego wszczętego i niezakończonego przed dniem 16 października 2013 r. Oznacza to, że tylko w sprawach scaleniowych wszczętych po 16 października 2013 r. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty będzie wojewoda. Żądanie SKO w P. byłoby uzasadnione w sytuacji, gdyby inaczej postanowił ustawodawca lub gdyby ustawa nowelizująca nie zawierała żadnych przepisów międzyczasowych. Przywołane w tej materii przez SKO w P. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą właśnie sytuacji, gdy ustawodawca w normie intertemporalnej zawartej w art. 16 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), postanowił inaczej, ponieważ właściwości organu odwoławczego nie uzależnił od tego kiedy zostało wszczęte postępowanie scaleniowe.
W odróżnieniu od tego unormowania, w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ustawodawca zastosowanie nowych przepisów, w tym art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w nowym brzmieniu, uzależnił właśnie m.in. od tego kiedy zostało wszczęte postępowanie scaleniowe. Przywołane przez SKO orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczyły zatem zagadnienia prawnego zaistniałego w niniejszej sprawie na tle art. 2 ust. 1 omawianej ustawy zmieniającej.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji Starosty J. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów położonych we wsiach B., T., W., gm. R., jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P..
Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.