Uzasadnienie
II OW 25 / 14
Pismem z dnia 19 lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między nim a Prezydentem Miasta Krakowa poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Krakowa jako organu właściwego do załatwienia wniosku [...] z dnia 13 grudnia 2013 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.- kan., c.o. i elektryczną na działkach nr [...], [...] i części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Nadto wnioskodawca wniósł o zwrot kosztów postępowania.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że roboty budowlane na dz. nr [...], [...] obr. [...] w K. prowadzone były na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2001 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego pn. budowa budynku 4 kondygnacyjnego mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem w przyziemiu z 3 garażami dobudowanymi do budynku mieszkalnego i 7 garażami w zabudowie szeregowej. Powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. utrzymał w mocy Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Obie wyżej wymienione decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 21 listopada 2002 r. (sygn. akt II SA/Kr 1037/02). Prezydent Miasta Krakowa ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 20 marca 2002 r. ówczesny inwestor [...] Sp. z o.o. w K. wykonał płytę stropową nad garażami i część murów parteru, a następnie zaprzestał wykonywania robót budowlanych wobec wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] marca 2002 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 9 lipca 2002 r. (sygn. akt II SA/Kr 1104/02).
Wskazując na powyższy stan faktyczny sprawy, wnioskodawca wskazał, że treścią żądania strony z dnia 13 grudnia 2013 r. skierowanego do Prezydenta Miasta Krakowa było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem wnioskodawcy treść żądania strony była jednoznaczna i nie obejmowała wniosku o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Prezydent Miasta Krakowa, zatem całkowicie bezzasadnie zmienił żądanie strony postępowania administracyjnego. Wskazując na przepisy normujące właściwość powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, wnioskodawca stwierdził brak swojej kompetencji w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku i podkreślił, iż postępowania regulowane w przepisach art. 32- 35 oraz art. 50- 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) są od siebie całkowicie odrębne. Nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w dniu 14 maja 2003 r. ostateczną decyzją odmówił wydania nakazu rozbiórki dla przedmiotowego obiektu budowlanego.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta Krakowa wniósł o wskazanie Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki jako organu właściwego do załatwienia sprawy będącej przedmiotem niniejszego sporu. Zdaniem Prezydenta na skutek zmiany okoliczności prawnych (uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę) oraz faktycznych (rozpoczęcie robót budowlanych) doszło do zmiany organu właściwego do załatwienia sprawy. Jak zaznaczył Prezydent, nie można obciążać inwestora nadmiernymi obowiązkami tj. ponownym składaniem wniosku w organie nadzoru budowlanego. Zdaniem Prezydenta w sytuacji, gdy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji zachodzi podstawa do wydania zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenia na wznowienie robót budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, jak i Prezydent Miasta Krakowa uznają się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku [...] z dnia 13 grudnia 2013 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod. – kan., c.o. i elektryczną na działkach nr [...], [...] i części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Rozpoznając powyższą kwestię, zwrócić należało uwagę na treść żądania strony. Jak trafnie stwierdza Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu rozpoznawanego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, strona dokładnie określiła zakres swojego żądania, a także wskazała na jego podstawę prawną.
Nadto wyraźnie zaznaczyła w nim, iż przedmiot żądania stanowi "budowa nowego obiektu budowlanego / nowych obiektów budowlanych". Takie precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę, z powołaniem się na konkretny przepis prawa uznać należy za przesłankę przesądzającą, co do zasady kwestię przedmiotu sprawy, a w konsekwencji i właściwości rzeczowej organu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II OW 84/08, LEX nr 518249 i z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OW 27/08, LEX nr 515663). Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890 i z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II OW 104/13).
Prezydent Miasta Krakowa w argumentacji swego stanowiska pominął tę część wniosku strony, która określała zakres i przedmiot żądania. Organ wskazując na prowadzone uprzednio postępowania administracyjne, zmodyfikował w istocie żądanie strony, pomijając przy tym jasne i precyzyjnie sformułowany wniosek. Stwierdzić trzeba, iż Prezydent Miasta Krakowa powinien mieć na uwadze przede wszystkim to, że sprawa, której wszczęcia strona domaga się we wniosku, dotyczy wydania pozwolenia na budowę nowego obiektu budowlanego tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami. Jako organ właściwy do wydania decyzji na tej podstawie prawnej był więc zobowiązany wszcząć postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Czynności podjęte w toku postępowania pozwoliłyby mu stwierdzić, czy żądanie strony może być uwzględnione, tj. czy zachodzą przesłanki do wydania żądanego pozwolenia, czy też zaistniała konieczność odmowy jego udzielenia i należałoby dać temu wyraz w decyzji kończącej postępowanie, zawierającej rozstrzygnięcie tej kwestii, które może podlegać weryfikacji w trakcie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.
Organ administracji architektoniczno- budowlanej nie był natomiast władny dokonać takiej modyfikacji wniosku, która stanowiłaby faktycznie żądanie wszczęcia innego postępowania niż w nim zostało to określone. Nie mógł również organ samodzielnie ustalać, jakiego postępowania winien żądać inwestor.
Wyjaśnić również należy, w nawiązaniu do przedstawionych poglądów odnoszących się do kwestii, w jakiej sytuacji właściwym jest prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a w jakiej pozwolenia na wznowienia robót budowlanych, iż odniesie się do tego zagadnienia wykracza poza ramy rozpoznawanego przez Sąd sporu kompetencyjnego.
Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. wskazał Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy do rozpoznania wniosku [...] z dnia 13 grudnia 2013 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się zaś do wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w sprawach z wniosków o rozstrzygnięcie przez sąd sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych w każdym przypadku strony ponoszą koszty związane ze swoim udziałem w sprawie. Organ występujący z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie dochodzi swoich praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują w tego rodzaju sprawach rozliczenia przez Sąd kosztów postępowania (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OW 58/05; z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt I OW 84/06; z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OW 98/12; z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OW 132/13- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).