Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Burmistrzem Miasta.Z. w przedmiocie organu właściwego do uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.) projektu decyzji Burmistrza Miasta Z. o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Z. z wniosku S. P., poprzez wskazanie, że projekt wyżej wymienionej decyzji o warunkach zabudowy powinien być uzgodniony z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządcą drogi krajowej - ul. [...] w Z..
W uzasadnieniu wniosku podano, że S. P. wystąpił do Burmistrza Miasta Z. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Z..
Burmistrz Miasta Z. w dniu 8 stycznia 2013 r. przesłał do wiadomości Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pismo w sprawie uzgodnienia projektu powyższej decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym uznał się za zarządcę ulicy [...] i nie wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - jako zarządcy drogi - w celu uzgodnienia projektu decyzji. Pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad poinformował Burmistrza Miasta Z., że po wybudowaniu obwodnicy Z. i W. ulica [...] (odcinek dawnej drogi krajowej nr [...]) na odcinku od nowo wybudowanej drogi krajowej nr [...] do skrzyżowania z ul. [...] (od km 577+500 do km 579+493) nie stała się drogą gminną. Stanowi natomiast integralną część drogi krajowej nr [...], a mianowicie zapewnia jej ciągłość zgodnie z ustawą o drogach publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zatem zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Następnie organ wskazał, że w dniu 2 października 2012 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. uzyskała decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zezwalającą na użytkowanie drogi ekspresowej S8 w zakresie: jezdnia lewa od km 575+550 do km 586 + 620, jezdnia prawa od km 575+550 do-km 586+620, łącznice od nr 1 do nr 8 Węzła [...], łącznice o nr 2, 3 i 4 Węzła [...] wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do przełożenia ruchu drogowego oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zezwalającą na użytkowanie drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 164+600 do km 166+350 i 168+600 do km 168+650 drogi jednojezdniowej oraz na odcinku od km 166+350 do km 168+600 drogi dwujezdniowej wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do przełożenia ruchu drogowego. W związku z wybudowaniem obwodnicy Z. i W., która zastępuje część dróg krajowych - starodroży zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, cześć dróg krajowych została pozbawiona dotychczasowej kategorii, a mianowicie droga krajowa nr [...] na odcinkach od km 576+080 do km 576+804 i od km 582+492 do km 582+878 i od km 583+661 do km 585+402 oraz droga krajowa nr [...] na odcinku od km 164+825 do km 166+645, stały się drogami gminnymi, będącymi w zarządzie Wójta Gminy Z., natomiast droga krajowa nr [...] na odcinku od km 576+804 do km 577+500, a także od km 579+493 do km 582+492 oraz droga krajowa nr [...] na odcinku od km 166+645 do km 167+140 i od km 167+528 do km 168+634, stały się drogami gminnymi, których zarządcą jest Burmistrz Miasta Z..
Ponadto Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podniosła, że ul. [...] (odcinek dawnej drogi krajowej nr [...]) na odcinku od nowo wybudowanej drogi krajowej nr [...] do skrzyżowania z ul. [...] (od km 577+500 do km 579+493) nie stała się drogą gminną i jak wynika z załącznika graficznego "przebieg dróg krajowych", po wybudowaniu obwodnicy Z. i W., stanowi integralną część drogi krajowej nr [...], a mianowicie stanowi jej ciągłość zgodnie z ustawą o drogach publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz w nawiązaniu do ust.
- 3. Bez w/w odcinka ul. [...] droga krajowa nr [...] nie miałaby ciągłości, co byłoby sprzeczne z przepisami powołanej ustawy.
W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz Miasta Z. wniósł o wskazanie, że jest organem właściwym w sprawie, gdyż ulica [...] w Z. jest drogą gminną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji rządowej i samorządowej uważają się za właściwe (spór pozytywny) lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
W przedmiotowej sprawie pozytywny spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do uzgodnienia, na podstawie art.53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projektu decyzji Burmistrza Miasta Z. o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] przy ul. [...] w Z. z wniosku S. P..
Zacząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 53 ust.4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wskazanie właściwego zarządcy drogi uzależnione jest od kategorii drogi.
Stosownie bowiem do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust.3, 5 i 8 są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, 2) wojewódzkich – zarząd województwa,3) powiatowych – zarząd powiatu, 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia do jakiej kategorii drogi należy ul. [...] w Z. i kto jest jej zarządcą w rozumieniu wskazanego art.19 ust.2 ustawy o drogach publicznych a tym samym organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prezentuje stanowisko, że ul. [...] będąca dawną drogą krajową nr [...] nie stała się, po wybudowaniu obwodnicy Z. i W., drogą gminną, lecz stanowi integralną część drogi krajowej nr [...], jej ciągłość w rozumieniu art.5 ust.1 pkt 3 w zw. z ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Odmienne stanowisko zajął Burmistrz Miasta Z., który powołując się na art.10 ust.5 ustawy o drogach publicznych uważa, że na mocy tego przepisu ul. [...] stała się drogą gminną. Wskazany przez Burmistrza Miasta Z. art.10 ust.5 ustawy o drogach publicznych stanowi, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do drogi gminnej. Taka regulacja ustawowa powoduje, że zastępowany odcinek drogi zostaje z mocy prawa pozbawiony dotychczasowej kategorii i staje się ex lege drogą gminną.
Trybunał Konstytucyjny, który rozpatrywał zgodność tego przepisu z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2005 r., sygn. K 46/04, publ. OTK-A 2005/8/89 stwierdził, że przepis art.10 ust.5 wyraża zasadę nabywania ex lege przez gminę własności dróg należących dotychczas do Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. Ta regulacja powoduje konieczność wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.
Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie należy do organów administracji, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15§2 w związku z art.151 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, publ. ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, publ. ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46).
Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż Burmistrz Miasta Z. uważa, że ulica [...] jest drogą gminną, natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prezentuje stanowisko, że ulica [...] leży w ciągu drogi krajowej.
Jedynie na marginesie zauważyć należy, gdyby przyjąć, na podstawie załącznika graficznego z listopada 2012 r. (k. 32 akt sądowych), że ulica [...] nie leży, wbrew twierdzeniom Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w ciągu drogi krajowej nr [...], to zachodzi sytuacja, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i organ uzgadniający, to ten sam organ. Burmistrz Z., jest organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zarazem zarządcą drogi. W takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1455/08, publ. Lex nr 597290).
Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.15§2 w zw. z art.151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.