Uzasadnienie
II OW 26 / 14
Pismem z dnia 18 lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między nim a Prezydentem Miasta Krakowa poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Krakowa jako organu właściwego do załatwienia wniosku M. i G. K. oraz K. K. – S. z dnia 6 marca 2007 r. (uzupełnionego w dniu 31 grudniu 2013 r.) o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego: budowa drogi – ulicy U.– B. i murków oporowych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. U. w K. Jak wyjaśnił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, Prezydenta Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla wskazanej we wniosku inwestycji. Na skutek odwołania inwestorów, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę wyżej wskazanej drogi i murków oporowych. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Obie powyższe decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1040/09). Skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 441/12). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku z dnia 6 marca 2007 r. Organ stwierdził, iż pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. inwestorzy uzupełnili swój pierwotny wniosek. Jak wskazał wnioskodawca Prezydent Miasta Krakowa nie wydał decyzji kończącej postępowanie, którego przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla wskazanej we wniosku inwestycji.
Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego treścią żądania strony z dnia 6 marca 2007 r., uzupełnionego w dniu 31 grudnia 2013 r. złożonego do Prezydenta Miasta Krakowa było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Żądanie strony było jednoznaczne i nie obejmowało decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W ocenie wnioskodawcy Prezydent Miasta Krakowa całkowicie bezzasadnie zmienił żądanie stron postępowania administracyjnego. Wskazując na przepisy normujące właściwość powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, wnioskodawca stwierdził brak swojej kompetencji w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku i podkreślił, iż postępowania regulowane w przepisach art. 32- 35 oraz art. 50- 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) są od siebie całkowicie odrębne.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta Krakowa wniósł o wskazanie Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki jako organu właściwego do załatwienia sprawy będącej przedmiotem niniejszego sporu. Zdaniem Prezydenta na skutek zmiany okoliczności prawnych (uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę) oraz faktycznych (rozpoczęcie robót budowlanych) doszło do zmiany organu właściwego do załatwienia sprawy. Jak zaznaczył Prezydent, nie można obciążać inwestora nadmiernymi obowiązkami tj. ponownym składaniem wniosku w organie nadzoru budowlanego. Zdaniem Prezydenta w sytuacji, gdy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji zachodzi podstawa do wydania zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenia na wznowienie robót budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, jak i Prezydent Miasta Krakowa uznają się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku M. i G. K. oraz K. K. – S. z dnia 6 marca 2007 r. (uzupełnionego w dniu 31 grudniu 2013 r.) o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego: budowa drogi – ulicy U.– B. i murków oporowych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. U. w K. Rozpoznając powyższą kwestię, zwrócić należało uwagę na treść wniosku strony. Jak trafnie stwierdza Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu rozpoznawanego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, strona dokładnie określiła zakres swojego żądania, a także wskazała na jego podstawę prawną.
Nadto wyraźnie zaznaczyła w nim, iż przedmiot żądania stanowi "budowa nowego obiektu budowlanego /nowych obiektów budowlanych". Takie precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę, z powołaniem się na konkretny przepis prawa uznać należy za przesłankę przesądzającą, co do zasady kwestię przedmiotu sprawy, a w konsekwencji i właściwości rzeczowej organu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II OW 84/08, LEX nr 518249 i z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OW 27/08, LEX nr 515663). Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890 i z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II OW 104/13).
Prezydent Miasta Krakowa w argumentacji swego stanowiska pominął tę część wniosku strony, która określała zakres i przedmiot żądania. Organ wskazując na prowadzone uprzednio postępowania administracyjne zmodyfikował w istocie żądanie strony, pomijając przy tym jasne i precyzyjnie sformułowany wniosek. Stwierdzić trzeba, iż Prezydent Miasta Krakowa powinien mieć na uwadze przede wszystkim to, że sprawa, której wszczęcia strona domaga się we wniosku, dotyczy wydania pozwolenia na budowę nowego obiektu budowlanego, tj. budowy ulicy U.– B. oraz murków oporowych. Jako organ właściwy do wydania decyzji na tej podstawie prawnej był więc zobowiązany wszcząć postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Czynności podjęte w toku postępowania pozwoliłyby mu stwierdzić, czy żądanie strony może być uwzględnione, tj. czy zachodzą przesłanki do wydania żądanego pozwolenia, czy też zaistniała konieczność odmowy jego udzielenia i należałoby dać temu wyraz w decyzji kończącej postępowanie, zawierającej rozstrzygnięcie tej kwestii, które może podlegać weryfikacji w trakcie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.
Organ administracji architektoniczno- budowlanej nie był natomiast władny dokonać takiej modyfikacji wniosku, która stanowiłaby faktycznie żądanie wszczęcia innego postępowania niż w nim zostało to określone. Nie mógł również organ samodzielnie ustalać, jakiego postępowania winien żądać inwestor.
Wyjaśnić również należy, w nawiązaniu do przedstawionych poglądów odnoszących się do kwestii, w jakiej sytuacji właściwym jest prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a w jakiej pozwolenia na wznowienia robót budowlanych, iż odniesie się do tego zagadnienia wykracza poza ramy rozpoznawanego przez Sąd sporu kompetencyjnego.
Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. wskazał Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy do rozpoznania wniosku M. i G. K. oraz K. K.– S. z dnia 6 marca 2007 r. (uzupełnionego w dniu 31 grudniu 2013 r.) o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się zaś do wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w sprawach z wniosków o rozstrzygnięcie przez sąd sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych w każdym przypadku strony ponoszą koszty związane ze swoim udziałem w sprawie. Organ występujący z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie dochodzi swoich praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują w tego rodzaju sprawach rozliczenia przez Sąd kosztów postępowania (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OW 58/05; z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt I OW 84/06; z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OW 98/12; z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OW 132/13- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).