Uzasadnienie
Wnioskiem złożonym w dniu 20 kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Wojewodą [...] poprzez wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego do rozpoznania zażalenia S. B. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi Ł. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 18 listopada 2015 r. Wojewoda [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w R. zażalenie S. B. z dnia 14 października 2015 r., wskazując, że nie jest organem właściwym do jego rozpatrzenia. Wynika to, w jego ocenie, przede wszystkim z faktu, że z dniem 16 października 2013 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1157), które wprowadziły zmianę w treści m. in. art. 3 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, polegającą na wskazaniu wojewody, w miejsce samorządowego kolegium odwoławczego, jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z zakresu scaleń.
Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2012 r. zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi Ł. Postępowanie odwoławcze zainicjowane m. in. przez S. B. zakończyło się postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] grudnia 2013 r., w którym stwierdzono niedopuszczalność wniesionych odwołań i z tym dniem decyzja Starosty [...] stała się ostateczna. Ponieważ wniosek S. B. dotyczył wznowienia postępowania, które nie zostało zakończone przed datą nowelizacji ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, tj. przed 16 października 2013 r., to zażalenie na postanowienie odmawiające wznowienia należało przekazać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w R. jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., powołując się na orzecznictwo NSA (w szczególności na postanowienie z 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OW 85/10), wskazało, że zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu ostatecznej decyzji skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. Zdaniem Kolegium, wniosek o wznowienie postępowania został złożony już w uwarunkowaniach prawnych, które w sprawach z tego zakresu przesądzają o kompetencji rzeczowej wojewody, a nie samorządowego kolegium odwoławczego, jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...] wskazał, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 wspomnianej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym zdaniem Wojewody [...] stanowisko organu wszczynającego spór kompetencyjny nie uwzględnia w pełni stanu faktycznego. Przywołane we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego orzecznictwo sądowe odnosi się do sytuacji, w której zmiana przepisów o właściwości rzeczowej skutkująca przeniesieniem kompetencji w zakresie wznowienia postępowania na nowy organ następuje po wydaniu decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie zmiana kompetencji nastąpiła zanim decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów uzyskała walor ostateczności, a więc zanim postępowanie w przedmiotowej sprawie można było uznać za zakończone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.) organem właściwym w sprawie prowadzenia postępowania scaleniowego i wymiennego jest starosta. W wyniku nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) wojewoda od dnia 1 sierpnia 2009 r. przestał być organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego i wymiennego. W okresie od 1 sierpnia 2009 r. do 16 października 2013 r. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty było - na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a. - samorządowe kolegium odwoławcze. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157), tj. 16 października 2013 r., zmianie uległ przepis art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w którym ponownie wskazano, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu (tj. postępowania scaleniowego i zagospodarowania poscaleniowego) jest wojewoda.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy do postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego. W treści art. 2 ust. 2 powołanej ustawy nie wskazano, że stosowanie przepisów dotychczasowych dotyczy również przepisów o właściwości organów.
Wobec tego, skoro z art. 3 ust.1 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wynika, że organem wyższego stopnia w stosunku starosty jest wojewoda, a jednocześnie z przepisu przejściowego wprost nie wynika, że nie jest on organem wyższego stopnia w stosunku do spraw wszczętych przed wejściem w życie noweli, to właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia NSA: z dnia 9 czerwca 2016 r., II OW 20/16, z dnia 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości instancyjnej organów administracji publicznej właściwym do rozpoznania środka odwoławczego powinien być organ, który jest organem wyższego stopnia według obowiązujących aktualnie przepisów, chyba, że przepis szczególny wyraźnie stanowi inaczej. Jak już wskazano powyżej za taki przepis szczególny nie może być uznany art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
Właściwość organów administracji publicznej w sprawie wznowienia postępowania określa art. 150 § 1 k.p.a. Stwierdza on, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Zgodnie z treścią art. 149 § 3 i 4 k.p.a. na postanowienie odmawiające wznowienia postępowania przysługuje zażalenie. W myśl art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r., która weszła w życie 16 października 2013 r., a więc organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda.
Zatem organem właściwym do rozpoznania zażalenia S. B. z dnia 14 października 2015 r. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. o odmowie wznowienia postępowania scaleniowego jest Wojewoda [...].
Powoływany przez Wojewodę [...] art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2013 r. nie ma w tej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on postępowania scaleniowego lub wymiennego prowadzonego w trybie zwykłym. Postępowanie zwykłe w tej sprawie zostało zakończone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzającym niedopuszczalność odwołań od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Ł. Postępowanie dotyczące wzruszenia tej decyzji ostatecznej (wznowieniowe) zostało wszczęte wnioskiem S. B. z dnia 15 września 2015 r., a więc już po zmianie właściwości instancyjnej organów w sprawach scaleniowych. Wszczęcie postępowania wznowieniowego rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym). "Nowy" i w pewnym stopniu odrębny pod względem procesowym charakter nadzwyczajnego postępowania wznowieniowego wskazuje zatem na pożądaną konieczność oceny aktualnej, nie zaś byłej właściwości organu uprawnionego zarówno do wszczęcia i prowadzenia postępowania wznowieniowego, jak i do rozpoznania zażalenia na postanowienie odmawiające wznowienia postępowania.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.