Uzasadnienie
Wnioskiem z 17 marca 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Burmistrza Polkowic jako organu właściwego do zmiany decyzji Burmistrza Polkowic z 8 grudnia 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa ulic Rumiankowej, Śliwkowej, Owocowej, Pomarańczowej, Żarskiej wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej w Polkowicach, gmina Polkowice".
W uzasadnieniu wniosku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu wskazał, że podstawą przekazania mu wniosku o zmianę decyzji środowiskowej przez Burmistrza Polkowic był art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu nie podzielił stanowiska Burmistrza Polkowic. Wskazał, że nowelizacja ustawy środowiskowej, która wprowadziła właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawach, w których wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania tej decyzji, nie przewidziała, że zmianie ulega również właściwość organu do zmiany decyzji środowiskowej wydanej przed wejściem w życie nowelizacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Ogólna właściwość organów do wydania decyzji środowiskowej została uregulowana w art. 75 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ustawodawca przewidział konkretne przypadki i przedsięwzięcia, kiedy organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (pkt 1), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (pkt 1a), starosta (pkt 2) oraz dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (pkt 3). W przypadku pozostałych przedsięwzięć właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie jednak z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l ustawy środowiskowej, w jednym przypadku organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć określonych w pkt 4 (a więc przedsięwzięć, dla których co do zasady właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydenta miasta), jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dotyczy to sytuacji, w której wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W ten sposób ustawodawca usunął ewentualne wątpliwości co do bezstronności organu, w sytuacji, w której wniosek o wydanie decyzji środowiskowej złożony przez daną jednostkę samorządu terytorialnego rozstrzyga organ wykonawczy tej jednostki. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l ustawy środowiskowej został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 37 lit. a tiret drugie ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1936) i wszedł w życie 1 stycznia 2017 r.
W art. 11 ustawy nowelizującej ustawodawca ustanowił regulację intertemporalną, zgodnie z którą w postępowaniach wszczętych na podstawie ustawy środowiskowej przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, w odniesieniu do przedsięwzięć dla których wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy w dniu wszczęcia postępowania pozostaje właściwy do zakończenia tego postępowania. Cytowana norma intertemporalna dotyczy więc tylko postępowań niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji i nie może mieć zastosowania w tej sprawie.
Zgodnie z art. 87 ustawy środowiskowej, przepisy działu V oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
W tak zakreślonych ramach prawnych spór do jakiego doszło w tej sprawie sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy wynikająca z nowelizacji przepisów prawa materialnego zmiana właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym powoduje, że zmienia się również właściwość organu orzekającego w przedmiocie zmiany decyzji wydanej przed tą nowelizacją, przy założeniu, że dotychczasowe organy nadal funkcjonują w strukturze organów administracji publicznej.
Kwestia zmiany właściwości organów na skutek zmiany przepisów prawa materialnego była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12, w której Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Uchwała ta dotyczyła wprawdzie sytuacji, w której na skutek zmiany przepisów prawa materialnego doszło do zmiany organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w poprzednim stanie prawnym, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasada sformułowana w tej uchwale może zostać zastosowana również w odniesieniu do decyzji wydawanych w trybie art. 155 k.p.a., szczególnie uwzględniając, że przepis ten w sposób znacznie bardziej jednoznaczny określa właściwość organu niż art. 157 § 1 k.p.a. dotyczący właściwości organów do stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.
W tym wypadku ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "organ administracji publicznej, który ją wydał". Oznacza to, że organ właściwy do zmiany decyzji środowiskowej powinien zostać ustalony na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc z uwzględnieniem zasady ogólnej i literalnego brzmienia art. 155 k.p.a. Organem właściwym do zmiany decyzji środowiskowej wydanej przez Burmistrza Polkowic jest zatem ten organ, jako organ który wydał decyzję środowiskową.
Nie bez znaczenia dla tego rozstrzygnięcia jest również, że nowelizacja ustawy środowiskowej stanowiła transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE L 26 z 28.01.2012, str.
1) zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. (Dz.Urz.UE L 124 z 25.04.2014, str. 1). Z treści art. 9a tej dyrektywy wynika, że gmina będąca inwestorem nie powinna być jednocześnie organem wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez siebie przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie wniosek inwestora nie dotyczył wydania decyzji środowiskowej, lecz jej zmiany, co w świetle art. 155 k.p.a. zawęża zakres orzekania przez organ gminy lub miasta. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. toczy się więc w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2016 r., II OSK 37/15, LEX nr 2169177).
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Burmistrza Polkowic jako organ właściwy w sprawie.